广水市林业生态发展调研报告
市政协调研组
根据市政协常委会2015年工作安排，从5月中旬开始，市政协组织4个调研小组分赴17个镇街、2家国有林场和林业部门，共走访座谈700余人，察看现场40多处，发放调查问卷200份，基本摸清了我市林业生态发展情况。现报告如下。
一、我市林业生态发展现状评估
我市林地面积186.3万亩，占国土面积的47%，其中有林面积150万亩。全市森林覆盖率41.1%，活立木蓄积量324万m3，每年释氧量255万吨，是武汉城市圈北冀重要的生态屏障。全市林业资源丰富，有木本植物65科147属355种，野生动物100余种。境内有中华山国家级森林公园和大贵寺省级森林公园，其中中华山还被列为鸟类省级自然保护区。广水处于南北气候交汇带，光热资源丰富，适宜多种经济作物生长，对于林果业生产也比较有利。
（一）林业生态建设成效明显，但重栽轻管问题突出
建国以来，广水市林业经历了三个毁林严重期和四个发展保护期。上世纪50年代后期大办钢铁，80年代初实行家庭联产承包责任制开荒种地，90年代中期造纸业兴起，森林资源都遭到严重破坏。上世纪90年代初期和末期，全省开展了两次“绿化达标”活动，但由于缺乏项目支撑，活动成效不大。2002年以来，国家实施“退耕还林”政策，通过项目资金扶持造林，广水5年间共获得退耕还林项目资金近2亿元，造林29万多亩，有力地推动了广水林业生态发展。近五年来，国家林业补贴项目逐年增多，我市通过项目造林、政府组织义务造林、公司大户造林等多种形式，每年造林面积平均在5万亩左右。我市有35万亩林地被纳入生态公益林，享有国家项目资金扶持得到了良好管护。2012年，按照随州市政府封山育林政策要求，我市对所有规划林地全面进行封山育林。此外，随着农村常住人口的大幅度减少，以及能源结构变化、消费结构升级，木材的实用性需求大大降低，毁林盗林现象有所减少，对林业发展、生态修复起到了积极作用。
我市林业生态建设虽然取得明显成效，但许多地方重栽轻管、一栽了之的现象突出存在，依然是“年年栽树年年荒，年年还在老地方”。除3家国有林场外，全市几乎没有专业护林组织和专项护林经费。林业管护缺位，导致森林火灾时有发生，盗砍乱伐仍然存在。林业执法不严，对林业违法行为打击不力，震慑不够，加之办案中存在的人情案、关系案，导致逢砍必超、只砍不栽成为林业管理两大难题。在问卷调查中，49%的受访者对林业管护工作不甚满意；55%的受访者表示所在地区近三年发过山火；35%的受访者反映当地存在人为盗林毁林现象。由于管护抚育不够，我市林地面积虽大，但林分质量不高，每公顷蓄积量32.35m3，远远低于全国平均水平89m3 /公顷。
（二）林业产业初具规模，但“大林业小产业”格局没有改变
随着林权制度改革的深入推进，大部分林地确权到位，激发了林农发展林业的信心，也吸引了部分社会资本投资林业。目前，全市林地流转总面积68万亩，其中千亩以上流转大户、企业共流转林地50万亩，流转面积在万亩以上的企业有8家，涌现了不少林地流转集约化程度较高的林业企业和大户。如：湖南泰格林纸集团茂源林业有限责任公司租赁了中华山林场19173亩林木、林地，已成功改造低产低效林营造湿地松林9000亩。十里办事处快活岭村村民袁斌卖掉在外地经营多年的企业，回家乡种植红心猕猴桃。长岭同兴村在外办企业的向诗德回乡建油茶基地。在他们的带动下，林业专业合作社随之兴起。全市林业合作社有271家，社员13491人，2014年收入24360万元。目前，食用菌、油茶、丰产用材林已成为林业支柱产业。食用菌栽培种植规模达到6000万棒（袋），油茶面积14.7万亩，速生丰产用材林10万亩。
全市林业产业发展虽初具规模，但小产业格局没有改变。由于缺乏龙头带动，缺乏拳头产品，林业产业“小而散”的局面没有改变，林业产业链条也无法延伸，目前全市没有一家上规模的林产品深加工企业。2014年，我市农民人均纯收入11743元，其中林业收入2600元，占比仅22%。
（三）林权改革没有到位，林地流转有待规范
自2007年以来，林权改革有力地推动了林地流转，促进了林业发展，但是也存在着林权改革不到位、不彻底的问题，确权不清，林权重叠、一地多证问题较严重，林地纠纷在每个镇街（林场）都不同程度地存在。有的地方为避免林地纠纷，没有将林权证完全发放到位，有的镇街甚至没有发放林权证，使林权制度改革虚化。改革的不到位，导致一些地方林地责、权、利不清，严重制约了林业发展。武胜关镇南新村丁传贵承包了2300亩林地种植松树、杉树，因林地产权纠纷，使其种植了27年的林木既不能采伐也无法转让。一些地方虽然林权改革到位，但许多林地特别是植被很好的林地被确权后，由于政策限制不能开发利用，村组、林农没有管护积极性。确权到集体的，村集体将其视为包袱；确权到户的，林农置之不理、放任自流的现象很多，有的甚至监守自盗。
此外，在实施林地流转中也存在一些问题：一是流转不规范，农民利益难保障。流转合同大都由流转双方自行商议签订，很多合同中农民利益难以保障。全市林地（包括林木）流转价格每亩每年从2元至20元不等，有的流转几年后还未支付流转费，有的经常赊欠流转费，带来不少民事纠纷。二是流转缺乏行政监督，大批林地被闲置。大多数流转者的流转面积与实际开发能力不符，有的企业甚至以流转之名，行圈地之实，获融资之利。2008年以来，武汉长绿环境科技发展有限公司先后在6个镇街（林场）流转林地近8万亩，除了3000亩开发种植一年后被闲置，其它林地至今仍未开发。全市68万亩流转林地中，闲置面积达50万亩，闲置率74%。由于缺乏制约机制，这些闲置林地既没有开发利用，也不能收回，造成了林地资源极大的浪费，同时还增加了管护成本，加大了管护难度。三是缺乏引导，流转效益未充分发挥。有的流转大户或企业没有经过规划就匆匆上马，导致项目受阻甚至失败。
（四）基层林业站形同虚设，执法队伍责任不明
镇街林业站本应该是最基层的林业管理部门，但由于历史原因，我市林业站归各镇街管理。2005年乡镇机构改革时，每个镇街林业站都配有6名财政拨款的事业编制人员，全市共102人。如今，各林业站实际在岗专职人员35人，有9个林业站仅剩1人，这些专职人员也大多在镇街有兼职任务，有的林业站实际只剩下“半个人”。原有的转岗人员大多不愿再回到林业站，认为在镇街政府机关工作经济待遇好、政治上有前途。一些镇街林业站人员更换频繁，导致在岗人员临时思想严重，专业技能缺乏，工作被动应付，也难以取得执法资格。许多林业站只能成为上传下达的中转站，处于半瘫痪状态，导致林业政策“沉不了底”，与群众见不了面，更谈不上指导组织实施林业项目。目前，全市所有的林业项目从设计、施工到验收均由林业部门4个二级单位共12人负责，基层林业站无法提供帮助。同时，也使林业执法监督管理难到位，林木采伐计划执行情况无人跟踪，人为毁林盗林案件也缺乏监管，得不到及时处理。
全市涉及林业执法的有森林公安、林政稽查大队和两个木材检查站，共有执法人员78人。虽然这些均属林业部门的二级单位，在林业执法上也各有分工，但在实际运行中存在多头管理、体制不顺、责任不明等问题。在人事管理上，森林公安属政法编制，归公安、林业双重管理，另外3个单位则是自收自支性质的事业单位。在职责分工上，森林公安和林政稽查大队分别负责处理盗伐5m3以上和5m3以下案件，但是在基层林业站没有执法权的情况下，两个单位仅37人难以顾及全市150万亩有林地的巡逻执法。目前，既没有分片包保责任，也无考核监管机制，森林公安和林政稽查执法责任难以到位。两个木材检查站负责在各自规定的线路查处盗砍盗伐案件。杨家河木材检查站由于国道改道已基本停止运营，蔡河检查站也由于经费不足运行艰难。林业执法队伍的现状，导致全市林业有法不依、有法难依的现象普遍存在。
（五）“绿满广水”力度空前，但难以持续
今年，市委、市政府按上级要求启动了为期三年的“绿满广水”行动，从目前开展情况来看，有几个亮点：一是力度大、投资多，参与面广，效果明显。市“四大家”领导、各单位党政主职、部分规模企业负责人、在外广水人和企业、林业大户等参与了植树造林，目前累计投入造林资金1.75亿元，完成造林10.9万亩，是近些年投资最多、造林面积最大的一年。二是规划详实，布局严密。三年的“绿满广水”行动，从资金投入、管护到产业布局都有比较详实的规划方案。三是验收后拨付管护资金。造林项目验收合格后，市政府将拨付管护资金，以确保造林成效。
虽然今年的“绿满广水”活动取得了前所未有的成绩，但也存在难以持续的问题。一是市场主体积极性不高，行政投入成为主体。社会主体造林投入4200万元，造林1.8万亩，分别占总投资的23.6%、占总面积的16.5%；其余都是项目资金、财政投入、单位筹资等行政性投入。二是后续资金筹措难度大。“绿满广水”总目标是造林28万亩，在未来两年里，仍有17.1万亩的造林任务。按照今年的投入比例来估算，至少还需要2～3亿元的资金投入。如果市场主体的投资积极性不能调动起来，单靠行政投入，显然难以保证后续资金。三是管护责任落实仍然是最大难题。10.9万亩的造林面积中有9.07万亩是义务造林，造林主体和受益主体不同。尽管活动要求造林主体要负责管护三年，但是三年以后，许多尚处于抚育期的幼林管护责任没有明确的主体。如果后期由于管护不力导致林地毁损，将会使大量人力、财力投入付诸东流。
二、导致林业发展问题的原因分析
（一）重视不够，缺乏全市林业发展的战略定位和统一规划
林地面积虽然占了全市国土面积的47%，但在市政府与各镇街签订的年度经济社会发展目标考核责任书中，却没有一项林业发展的指标。在广水经济社会发展中，林业的位置不高、份量不足，没有明确的发展目标定位，更没有一个经过科学论证的长期发展规划，被动执行上级政策多，自主规划发展不够。
（二）认识不清，生态保护与产业发展被剥离
林业有三大效益：生态效益、社会效益、经济效益，这三大效益是统一的、综合的、平衡协调的。片面追求或剥离某一方面，都会损害林业的发展。出于对掠夺式开发的预防，对采伐后能否及时更新造林的顾虑，对放宽政策后出现的疏于管护问题的矫正，我市采取了一系列封山重管的政策措施，是十分必要的，也取得了显著成效。但长此以往，只栽不伐，只育不用，也不能给林农和社会带来经济效益，限制了林业产业的形成和发展。如：我市林木年生长率4.7%，年生长量14～15万m3。“十二五”期间，省政府对我市下达的采伐限额是每年9.93万m3。但我市三年来共审批采伐3.47万m3，占省厅采伐限额的11.6%。“只准栽不准砍”使许多林农陷入了“端着金碗讨饭吃”的困境。
对林业资源进行杀鸡取卵式的掠夺开发应当严厉打击，但矫枉过正的管控也不可取。这种因噎废食的做法，导致林农缺乏合理范围的自主经营权，极大地限制了林业发展，由于没有利益的补偿也削弱了林农的积极性。近年来，林业管护难度加大，一些林农对自己的林地漠不关心，有些村甚至发生森林火灾要靠出钱请人灭火。
（三）机制不健全，林业管理粗放
林业基层组织空虚，执法队伍体制不顺，导致管理粗放，林业项目宣传不到位，林业政策执行不到位。镇街虽然有组织、督促护林的责任，但由于林业工作不纳入考核，且缺乏管护经费，一些镇街（包括村组）只是在当地发生森林火灾后紧急组织扑救，平时则少有过问。林业执法和管护都浮在面上，在基层没有着力点，着不了地、沉不了底。
（四）投入不足，林业发展受限制
国家林业补贴项目和资金不少，但大多是扶持造林，用于林业管护和产业发展补助少，且点多面广，资金分散。除了“绿满广水”活动外，地方政府对林业投入也极有限。2013年、2014年，市政府对林业投资共23万元。各镇街地方政府的投入也多用于组织造林，在林业管护方面没有资金投入，在产业发展方面缺乏政策扶持。投入不足严重影响了林业管护工作的开展，也限制了产业发展。林业从种植到产生效益，中间需要多年管护和大量的资金投入。武胜关镇兴林林业合作社发起人闵传金算了一笔账：闵传金兄弟四人共种植了2500多亩杉树，按照现在的市场价格计算，15年后纯收入将达到2000万至2500万元，但成本需200万至300万元。尽管国家有鼓励林权抵押贷款等相关政策，但由于林业周期长、贷款回笼慢以及林权纠纷多等因素影响，大多数银行不愿开展林贷业务，我市目前仅有邮储行一家开展此项业务，2014年，全市林贷资金只有6800万元。资金不足导致大部分种植户、合作社只能采取阶梯式发展的方法，逐步扩大种植规模，产业发展缓慢。
三、加快我市林业生态发展的建议与对策
（一）实施生态立市战略，科学规划林业发展
广水地处大别山、桐柏山两大山脉交汇处，是长江、淮河两大流域的分水岭，独特的地理位置决定了生态在广水战略发展中的重要位置。目前，广水区域经济发展战略拓展至“两圈两区三带”，其中的鄂西生态文化旅游圈、大别山革命老区振兴发展规划、淮河生态经济带、汉江生态经济带，都是以发展生态为主。广水处在各个区域发展战略的节点，森林资源丰富，林地占比高，发展潜力大，生态立市是有利于广水长远发展的战略选择。
1、积极争取将广水市调整为省重点生态功能区。当前，广水属于限制开发区域中的农产品主产区，应该争取将广水调整为重点生态功能区。区域划分调整后，可享受国家政策扶持，有利于争取实施多项林业生态项目，争取中央财政均衡性转移支付等资金补偿，同时，可以与多个以发展生态为主区域的发展规划进行对接。
2、坚持生态立市，编制林业发展规划。结合我市实际，兼顾资源开发利用与生态环境改善，编制我市林业长期发展规划，指导林业发展。将规划与旅游业发展规划统一起来，多规合一。制定完善绩效考核评价体系，把林业生态发展纳入各镇街的年度绩效考核，强化镇街责任。
3、划定生态保护区域，对接碳汇交易市场。在严格管护现有的35万亩生态公益林的基础上，积极争取政策，扩大生态公益林范围。出台加强生态保护的意见，划定生态保护区域。将国有林场、天然林以及重要水源地、主要山脉沿线的林业资源纳入生态保护区范围，明确界限，成片保护。主动对接将于2016年全面启动的全国碳汇交易市场，优先将生态保护区的林业资源推向交易市场，把资源变成资产。
（二）加强管护与执法力度，严守林业生态红线
1、落实管护资金。市政府统一筹措林业管护资金，直接拨到镇街、村组，并层层签订管护合同，落实管护员，依据《林业法》规定，明确各级政府的管护责任。对林业生态发展较好的村、镇给予以奖代补等方式奖励。
2、完善林业执法体系。要建立完善基层林业站和森林公安、林政稽查、检查站相结合的立体综合执法体系，加大对林业违法犯罪行为的打击力度。森林公安和林政稽查要加大林地资源的巡查力度，对有林地实行分片包保制度。实行常设固定检查与流动巡查相结合，在地理位置重要、流通量大的地方增设流动检查站。
（三）扶持林业产业发展，走绿色崛起之路
1、明确思想认识，摆正林业生态保护与产业发展的关系。
林业的生态效益和经济效益相辅相成，生态保护和产业发展不可分割。单纯为保护而保护，忽略林业产业的发展，必将导致广大林农和社会投资主体丧失发展动力，也使生态保护缺乏经济基础和群众基础；一味地注重经济效益过度砍伐忽略生态保护，竭泽而渔，将导致森林资源枯竭，最终林业产业只会成为无源之水，走向末路。任何将生态保护和产业发展剥离的认识都是片面的，有害的。只有将两者结合起来，严格保护公益林、天然林等生态保护区内的林业资源，合理开发其他林业资源，释放林地活力，让林农从中获益，才能激发广大林农、社会投资主体的内在动力。同时，严格落实“采伐后必须更新造林”等相关林业政策，促进林业资源循环利用、永续利用，真正做到“绿水青山就是金山银山”。
2、深入推进林权制度改革，规范林地流转。组成工作专班，加强政策引导落实，对存在纠纷的林地重新勘测定界，确权到位，彻底解决林权改革中的遗留问题。对于流转面积达千亩以上的大户和公司，在流转前要审核把关，流转后要加强监管，督促其及时开发林地。要出台相关规定，对林地长期闲置的流转大户和公司给予相应的处罚。
3、转变林业发展方式，培植林业主导产业。发展壮大现有支柱产业。根据现有基础，继续发展壮大油茶、速生丰产用材林、食用菌规模，培植龙头企业和拳头产品，真正形成大规模、大产业。转变发展方式，加快发展绿色富民产业。将林业发展与旅游、农业、养殖业发展对接，大力发展生态休闲旅游、生态农业、生态养殖业。鼓励、扶持发展林下经济、林果经济、观光林业等“不砍树也致富”的循环经济。实施低产低效林改造，提高林业资源利用率。通过对残次林、低效林进行更新改造，提高林分质量，增加林地产出能力。制定优惠政策，加大产业扶持力度。制定扶持、奖励办法，培养一大批有影响力的合作社和大户，带动更多林农致富。积极协调，争取更多的金融机构开展林权抵押贷款业务，加大林业项目资金投入，支持林业产业发展。
（四）健全林业基层管理组织，推进国有林场改革
1、夯实林业基层组织建设。充实基层林业站的力量，每个镇街配备3名以上的专职林业管理人员，或根据各镇街林业资源分布情况，在全市设10个左右的林业（中心）站，每个林业（中心）站配备5名以上的专职人员。将林业站管理权限收归林业主管部门，执法权下放到各林业站，让林业站充分发挥各项管理职能。以市或镇街为单位，成立护林防火专业队伍，提高森林防火应急处置能力。
2、稳步推进国有林场改革。国有林场是林业生态发展的重要组成部分。中央关于国有林场改革的方案已经出台，要按照改革方案，稳步推进国有林场改革。
（五）引导社会主体参与，为“绿满广水”增添后续动力
在积极争取项目资金、规范林地确权的同时，通过林业补贴、奖励政策等多种途径，引导林地向工商企业、造林大户集中，鼓励农民以地入股，与龙头企业、造林大户合作造林，吸引更多的社会资本投资林业，调动各方面造林积极性。要切实抓好工程检查验收，严格落实管护资金。将义务造林中的“无主林”确权到户，落实管护责任,做到“谁受益谁管护”。
调研组名单：
傅本华 市政协副主席
何 卫 市政协副主席
胡亚明 市政协副主席
梅思卫 市政协副主席
汪维浩 市政协秘书长
孙阳春 市政协常委、科协主席
金 希 市政协常委、环保局副总工程师
黄 锋 市政协常委、农业局副局长
熊复名 市政协常委、文联副主席
余昌金 市政协委员、农办党委书记
彭 桥 市政协委员、长岭镇政协联络处主任
梅思军 市政协委员、蔡河镇政协联络处主任
冯章辉 市政协委员、骆店镇党委副书记、政协联络处主任
张臣心 市政协委员、武胜关政协联络处主任
余亮生 市政协委员、林业局副局长
曾 毛 市政协委员、蔡河镇中心中学教师
陈文杰 市政协委员、中华山林场生产股长
李大亮 市政协委员、政务服务中心副主任
刘明勇 市政协委员、广森园艺绿化公司总经理
闵 欢 市政协委员、群兴广场行政总经理
裴东兵 市政协委员、应山国土所所长
何建中 市政协委员、市政协提案委主任
张孝贵 市政协委员、市政协科教文卫委主任
雷江燕 市政协机关正科级干部
秦传本 市政协社法委副主任
张克勇 市政协委工委副主任
刘 敏 市政协机关干部
