科学编制广水“十三五”规划专题协商论文选登之十八

关于“十三五”期间我市养老服务业发展的建议

市政协委员、市民政局办公室主任   余波林

据测算，到今年底，我市老年人口将达到14.1万人左右，常住人口老龄化率将达到17.4%，空巢老人将达到5.2万人。随着20世纪50—70年代人口增长高峰时出生的人口陆续步入老年行列，人口老龄化、高龄化、空巢化超前于经济社会发展，呈加速发展趋势，预计“十三五”末我市老年人口将达到20万左右，常住人口老龄化率将达到20%左右。近年来，市委、市政府高度重视养老服务工作，先后出台落实了高龄补贴、长寿补贴、65岁以上老人凭卡免费乘坐市内公交、城乡老人计生家庭奖励扶助、特困老人临时生活救助等政策措施，支持开展了居家养老服务试点，鼓励探索出了新型农村互助式养老模式。但我市养老服务与养老社会需求还有很大差距，存在以下突出问题：

一是养老服务机构总量不足，结构不优。目前，全市城乡养老机构仅有28家，床位1830张，其中公办养老机构20家，床位1230张，民办养老机构8家（登记备案5家），床位600张。全市平均66名社会老人才拥有1张机构养老床位，千名社会老年人拥有养老床位数仅有15.4张，低于全国20张、全省26.6张的平均水平，按照全省提出的“十二五”末达到每千人30张的规划目标，到今年底，我市尚缺机构养老床位1800余张。在全市养老服务机构结构中，公办公营占71%，占主体地位，公建民营、民建公助、股份制等形式的养老托老服务机构还基本没有；农村每个乡镇除平均1所福利院，其它养老服务组织基本空白。

二是养老服务机构规模偏小，设施简陋。我市各类养老机构平均拥有床位才65.4张，100张以上床位的仅有阳光老年公寓和新建的市社会福利中心2家，其余都在40张—70张之间。规模过小导致机构运营成本高，服务功能弱。全市农村福利院五保老人的集中供养率刚过10%，远远低于国家2006年提出的到“十一五”末达到50%的标准。一些乡镇福利院和民办养老机构租借陈旧学校、厂房、民房、营房等场地，房屋质量、功能设置、服务设施都存在很大缺陷，缺少监管、安全隐患多。

三是养老服务队伍不足，专业人才匮乏。全市机构养年入住老人1500人左右，可管理和护理人员仅有80余人。按照机构每5张床位配备1名护理员的标准测算，需养老护理人员366人，缺口280人，按每10名老人需要1名护理人员的标准测算，目前需要131人，缺口45人，按“十二五”末我市养老床位要达到3900张的省定标准，至少需护理人员390人。在现有护理人员中，取得养老护理员国家职业标准资质和证书的只有17人，只占护理员总数的19%。

四是居家养老和社区养老服务发展滞后。按照国家提出的“9073”模式，居家养老人数将占老年人的90%，社区养老、机构养老只分别占7%和3%。我市目前尚未制定实施居家养老社会化服务的政策措施，乡镇（街道）、社区老年服务场所和设施建设缺乏责任性和积极性，社会化服务不能适应居家老人的养老需求。由于政府公共养老服务职能缺位，家庭规模小型化导致的家庭养老功能弱化，居家老人的生活质量难以得到保障和提升。社区的老年服务站和日间照料中心建设才刚刚起步试点，社会民间养老服务市场尚未开发形成，养老服务企业起步艰难，老人基本上处于居家自养自管状态。

5、政策优惠不足，从业人员待遇低。目前，我市农村五保老人供养经费主要靠上级转移支付，供养标准低，公办养老机构建设也主要依赖上级专项资金，民办养老机构还没有财政性投入。在公办养老机构日常运营中，市福利院办公经费和人员工资从民政事业费中列支，护理人员人平月工资1200元；乡镇福利院人员工资靠乡镇政府拨付，但缺乏刚性保障，有的甚至挤占供养经费，护理人员月工资都是600—800元。农村民办养老机构，由于收费低廉，运转更为困难。

  为此，建议将社会化养老服务业纳入“十三五”我市社会事业发展的重点，加大政策支持力度，尽快弥补欠账，以实现养老服务与经济社会发展水平相适应，迎接“白发浪潮”的迅猛冲击。

1、合理规划。科学制定全市城乡养老服务体系建设规划。将老年休闲娱乐场所（公园绿地）、老年活动中心、老年公寓、日间照料中心建设纳入全市经济社会发展的总体规划，统筹规划养老服务设施的类别，按照“建设一批、立项一批、储备一批”的原则，进一步优化项目布局，满足可持续发展的要求。农村养老服务设施要纳入农村公共服务设施统一规划、优先建设，依托行政村、较大自然村，充分利用农家大院、闲置校舍等建设托老所、老年活动站等互助性养老服务设施。
　　2、分类实施。首先全面推进社区居家养老服务。要通过新建、改扩建或项目引导的方式，整合社区服务中心、社区文化、社区医疗等资金，合理规划布局设立具有一定规模、适应社区需求的老年人日间照料中心，使老年人不出社区就能享受到人性化、亲情化服务。依托日间照料中心，采取政府补助困难老人、购买服务、协调指导、评估监管等方式，鼓励网络平台、家政公司等各类服务实体进入居家养老服务领域，开展生活照料、家政服务、精神慰藉、康复护理、紧急呼叫等服务，满足绝大多数老年人的居家养老服务需求。二是有序推进农村幸福院建设。要选择人员居住集中，村干部热心，老年协会建设完备的村开展农村幸福互助院建设。整合农村党建活动室、卫生室、农家书屋等资源，完善农村互助院功能，按照“政府主导、村级领导、社会参与、老协运营”的建设管理模式，组织开展志愿服务，会员间互助帮扶，解决农村留守老人养老实际问题。三是积极推进医疗卫生和养老服务相结合。卫生管理部门要促进医疗卫生资源进入养老机构、社区和居民家庭，支持有条件的养老机构设置医疗机构，探索医疗机构与养老机构合作新模式。
　　3、政策扶持。要尽快出台鼓励扶持民办养老机构的办法，主要解决民办养老机构的困难和问题。一是社会融资政策。增加养老服务业项目信贷投入，适当放宽信贷条件，提供优惠利率，必要情况下政府财政予以贴息补助。二是土地供应政策。对民办养老机构征地，按照公益性用地予以征用，并减免相关地方性收费。三是医疗服务政策。鼓励养老机构内设医院、门诊等机构，经审批合格后，纳入城镇基本医疗保险和农村合作医疗定点范围。四是税费优惠政策。要减免相关的营业税、所得税以及土地使用税和房产税等。五是人才培养和就业政策。加快培养老年医学、康复、护理、营养、心理和社会工作等方面的专门人才，鼓励大专院校毕业生从事养老服务工作；养老机构积极改善养老护理员的工作条件，依法缴纳养老保险费，提高职工工资待遇。
　　4、规范管理。依据民政部《养老机构设立许可办法》和《养老机构管理办法》等相关规定，结合我市实际，出台我市《养老机构设立许可办法》、《养老服务机构管理办法》、《养老服务机构年度检查办法》、《养老机构服务质量标准》、《养老服务质量星级评定工作标准》等规范性文件；民政、老龄、财政、卫生、住建、消防、安监、质量技术监督等相关部门，根据文件规定对养老服务机构开展年审、年检，促使养老服务机构的硬件设施、内部管理、服务水平不断的改善和提高。同时成立养老服务机构行业协会，加强行业自律，通过组织开展互查互评和交流，促进养老服务机构自我管理、自我提高，保证养老服务现场的健康有序发展。