《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》的
解 读
张家金
中共中央办公厅日前印发的《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》(以下简称《实施意见》)，这是人民政协贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，落实中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》要求，进一步加强政协协商制度建设的战略举措和重大成果。《实施意见》全文脉络清晰地表达出人民政协在协商民主指引下的发展方向和建设途径，充分体现了人民政协在新的历史发展阶段的理论成果和实践总结，具有强烈的创新理念和务实举措，是推进新时期人民政协协商民主制度化、规范化、程序化发展的行动纲领。其颁布实施，在人民政协协商民主制度化的建设上具有里程碑意义，标志着人民政协协商民主进入了一个崭新的发展阶段。下面，我根据自己的学习体会，从五个方面向各位主席、秘书长和机关各位同仁汇报学习心得。
一、全面了解《实施意见》的出台背景和起草过程
十八大召开以来不到三年，在社会主义协商民主的制度建设上，中国共产党已经迈出了四大步。
第一步，是十八大在部署政治体制改革任务时，提出了健全社会主义协商民主制度，推进协商民主广泛、多层、制度化发展的任务。第二步，是十八届三中全会按照十八大的要求，提出了构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道的工作目标。第三步，为深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，推进协商民主广泛多层制度化发展，建设社会主义政治文明，推进国家治理体系和治理能力现代化，中共中央于2015年1月颁发了《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》，确定了我们要建立的协商民主体系是由政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商，加上社会组织协商这些渠道构成的，即“6+1”的中国特色社会主义协商民主体系。对健全社会主义协商民主制度作出重大部署，并对各地区各部门结合实际制定具体实施办法提出明确要求。第四步，按照中央要求，各类协商要根据自身特点和实际需要，合理确定协商内容和方式，制定实施意见。按照中央要求，全国政协在广泛征求各方面意见的基础上，组织起草了《实施意见（代拟稿）》，全国政协主席办公会议和全国政协党组会议审议后上报党中央，经党中央同意，中共中央办公厅印发了《实施意见》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。
这次中办印发的《实施意见》，是中央推出的第一个“实施意见”。这个实施意见的问世，表明创造了协商民主经验的人民政协，一如既往地以脚踏实地的实干精神，走在健全社会主义协商民主制度的前列。
二、正确理解社会主义协商民主与人民政协协商民主的关系
十八大以来中国政治的一大亮点，就是中国共产党独创的社会主义协商民主，在以习近平为总书记的党中央有计划、有力度的领导下，正在制度化的轨道上大踏步地推进。而人民政协的协商民主制度化又成为其中的亮点。因此，学习好这个实施意见，扎实推进人民政协协商民主的制度化发展，要把加强人民政协协商民主建设放到整个协商民主体系建设的大局中去把握，正确认识和处理好协商民主与人民政协协商民主的关系。
首先是内涵上的区别。关于协商民主的科学内涵，在《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》中概括为：“在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式。”这个概括，概括的是协商民主“共性”慨念，具有广泛性。而政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商都是协商民主的具体形式，具有特殊性。因此，这次《实施意见》指出：“人民政协协商民主是在中国共产党领导下，参加人民政协的各党派团体、各族各界人士履行政治协商、民主监督、参政议政职能，围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，凝聚共识的重要民主形式。”两相对照，不难发现，区别主要在协商民主的主体上，在协商民主“共性”中，主体是“人民”；在人民政协协商民主中，主体是特殊群体即“参加人民政协的各党派团体、各族各界人士”。另一个区别，是在民主实施范围上，在协商民主“共性”中，协商民主是在“人民内部”进行的；在人民政协协商民主中，协商民主是在特殊场合即政协委员“履行政治协商、民主监督、参政议政职能”时进行的。
其次，要认识到人民政协协商民主是社会主义协商民主（这七大渠道中）“重要渠道”，重要组成部分。这就是《实施意见》明确指出的：“社会主义协商民主是中国共产党和中国人民的伟大创造。人民政协协商民主是社会主义协商民主的重要组成部分。”这是因为，人民政协以宪法、政协章程和相关政策为依据，以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为保障，集协商、监督、参与、合作于一体，是各党派团体和各族各界人士发扬民主、参与国是、团结合作的重要平台。在社会主义协商民主七大协商渠道中，人民政协协商民主相对于整个协商民主体系，是一个部分；而人民政协协商民主在这七大渠道中又不是一般的组成部分，而是“重要渠道”，是重要组成部分。因此，加强人民政协协商民主制度化建设，不仅对人民政协工作是一个重大推进，对于整个社会主义协商民主的发展都有重要的意义。
第三，要认识到人民政协是协商民主（其他七大渠道）的专门机构。在我国的协商民主体系中，政党协商、人大协商、政府协商、人民团体协商、基层协商，以及社会组织协商这些协商渠道，在推进协商民主中各有优势，都有其重要性，但是他们都不是专门协商机构。唯有人民政协不仅是协商民主的重要渠道，而且是专门协商机构，承担着经常性的协商任务。因此，人民政协在协商民主方面做得好不好，不仅关系到人民政协的工作，而且关系到对整个社会主义协商民主有效性的影响。在正确认识和处理协商民主与人民政协协商民主关系的时候，还要注意处理好人民政协协商民主与其他渠道协商民主之间的关系，让各类协商民主相互配合、相互支持、相得益彰。
深刻认识《实施意见》出台的重大意义、指导思想和重要原则
1、《实施意见》指出，社会主义协商民主是中国共产党和中国人民的伟大创造。人民政协协商民主是社会主义协商民主的重要组成部分，其《实施意见》的出台与落实，有其重大意义（慨括为“三个有利于”），即，有利于促进党和政府决策科学化、民主化，有利于更好实现人民当家作主，有利于化解矛盾、促进社会和谐稳定，有利于推进国家治理体系和治理能力现代化。
2、《实施意见》科学把握中央有关文件和领导同志重要讲话精神，强调加强人民政协协商民主建设，必须贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神，在指导思想上，要坚持围绕协调推进“四个全面”战略布局，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，坚持团结和民主两大主题；在重要原则上，要坚持党的领导，坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路；坚持宪法和政协章程确定的人民政协性质定位，始终围绕中心、服务大局；坚持协商于决策之前和决策实施之中，切实提高协商实效；坚持民主协商、平等议事、求同存异、体谅包容，努力营造良好协商氛围。
四、重点注意《实施意见》的特点和亮点
《实施意见》不仅提要求，而且立机制、给办法，有目标，有举措，反映了推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展的总要求。特点明显，亮点之多。
1、全面具体，操作性强。比如，在完善政协全体会议、专题议政性常委会议、专题协商会、双周协商座谈会等协商形式中，对参会人员、协商内容和程序等作了进一步细化。又如，对政协协商与党委政府工作的衔接、协商能力和制度建设等，都提出了具体落实举措。
2、体现实践经验和地方特色。注意总结各级政协协商民主的成熟经验，努力上升为制度规范，同时鼓励各级政协根据中央精神进行新的实践探索。纵观《实施意见》全文，多处体现了各级政协的实践首创意识和先进经验总结，鲜明突出了人民政协以实践为导向，调动中央和地方两个积极性、尊重各地首创精神的制度特色。人民政协有着从中央到县级的组织机构，能够在各个层级上广泛进行社会各方面的协商，发挥着沟通协调、有序参与的重要作用。在改革开放过程中，各级政协围绕中心、服务大局，在实践中有许多创新形式，比如《实施意见》中所提到的立法协商、提案办理程序等，无不是地方先进经验的总结和升华。人民政协将各地积极性调动起来，拓宽了制度创新的主体，实现了上下联动，是大力弘扬改革创新精神的积极成果。
3、直面问题和矛盾，比较有针对性。人民政协在创新发展过程中，面临着不少问题和矛盾。《实施意见》这次就这些问题和矛盾提出意见和方案。比如“深入研究发挥政协界别作用的思路和办法；深入开展调查研究，在条件成熟时对政协界别适当进行调整；完善委员推荐提名工作机制；改进委员产生机制；加强政协机关领导班子和干部队伍建设。加强对人民政协协商民主建设落实情况的监督检查”等论述都有很强的针对性。人民政协的界别设置问题已经提出多年，像界别设置存在重复、界别组成领导过多、缺乏新的社会阶层人士和新群体界别等，都需要在发展中引起关注。界别设置的主体结构与社会结构相适应，为发挥社会利益表达作用提供坚实的基础等问题应该提到日程以满足政协协商民主发展的需要。同样还有政协委员产生机制、参政履职的素质和水平等问题，《实施意见》这次所表述的应对方案和改革机制，无疑可以从根本上解决政协协商民主制度化发展面临的瓶颈制约。
4、高度重视民主监督，将推进人民政协职能的完善。《实施意见》提出要适时制定民主监督专项规定，这是我们不能忽视的一大亮点。长期以来，民主监督是人民政协履行职能的薄弱环节。适时制定民主监督的专项规定，完善民主监督的组织领导、权益保障、知情反馈、沟通协调机制无疑可以从务实举措上切实促进民主监督职能的与时俱进。
5、明确了政协协商与党政工作的关系。如何加强政协协商与党委政府工作的有效衔接。《实施意见》从规范协商议题提出机制、健全知情明政制度、完善协商成果采纳落实反馈机制这三个方面，提出了明确的要求。
6、突出政协协商能力建设。党的十八届三中全会确定的全面深化改革的总目标，明确指出在完善和发展中国特色社会主义制度的时候，要推进国家治理体系和治理能力现代化。习近平总书记在论述为什么在推进国家治理体系现代化的同时要推进治理能力现代化的时候，曾经深刻地指出：“只有以提高党的执政能力为重点，尽快把我们各级干部、各方面管理者的思想政治素质、科学文化素质、工作本领都提高起来，尽快把党和国家机关、企事业单位、人民团体、社会组织等的工作能力都提高起来，国家治理体系才能更加有效运转。”也就是说，制度建设是重要的，但是如果人的能力建设跟不上，再好的制度也不能发挥应有的作用。这次中办印发的《实施意见》又一个亮点，就是既强调要加强人民政协制度建设，又强调要提高政协协商能力。明确要求，政协委员要提高四种协商能力：政治把握能力，调查研究能力，联系群众能力，合作共事能力。有了这样的能力，人民政协协商民主制度就能够发挥出最佳的效果。因此，加强人民政协协商民主建设，必须把制度建设和能力建设的文章做好，双管齐下、同时推进。
五、科学把握《实施意见》在协商内容、形式和制度建设方面的新规定和新要求
关于人民政协协商的内容，在《实施意见》有明确的规定，这就是：(1)协商国家大政方针和地方的重要举措以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题(“地方的重要举措”比原来的提法更准确)；(2)协商各党派参加人民政协工作的共同性事务；(3)协商政协内部的重要事务；(4)协商有关爱国统一战线的其他重要问题等。不仅如此，这个实施意见在人民政协协商内容的规定上有二个要求：一是明确规定要通过建立健全制定政协年度协商计划的工作机制，保证协商议题和协商形式相匹配；二是明确规定了协商内容可以在实践中丰富，包括对政府起草的一些重要法律法规也可以视情在政协听取意见。
关于人民政协协商的形式，实施意见写了六条，对政协全体会议协商制度、专题议政性常委会议制度、专题协商会、双周协商座谈会、对口协商、界别协商、提案办理协商制度这七种协商形式作了规定，最后还强调要在实践中拓展协商形式，包括探索网络议政、远程协商等。这一规定，一是细化了以往一些文件关于政协全体会议、专题议政性常委会议、专题协商会的规定；二是对对口协商、界别协商、提案办理协商等协商形式作了规范；三是第一次对十八大后创办的双周协商座谈会的议题选择、会议组织、会前调研、成果运用等环节作了明确规定。
在加强人民政协制度建设上，《实施意见》首先提出了要把政治协商作为重要环节纳入决策程序，明确党委、政府和政协在协商活动中的职责。与此同时，提出了制度建设的四大任务。这就是：(1)适时制定民主监督的专项规定，完善民主监督的组织领导、权益保障、知情反馈、沟通协调机制。(2)建立健全参政议政的各项工作制度，加强和改进经常性工作。(3)研究制定规范委员履职工作的指导性意见。(4)在政协建立健全委员联络机构，完善委员联络制度。这些制度的建立健全，必将对人民政协协商民主产生积极影响。《实施意见》还对建立健全政协专门委员会与有关部门的对口联系工作机制、政协办公厅（室）和专门委员会服务界别协商的工作机制和保障机制、提案办理协商制度等提出了要求。
