“三进”协商论坛论文选登之三十三

关于全市基本公共卫生服务情况的

调查报告

高群香

2009年4月，“新医改”方案将促进基本公共卫生服务逐步均等化确定为深化医改五项重点任务之一。2009年9月，广水市基本公共卫生服务工作正式启动。为了解该项工作实施情况，今年9月，按照市政协“三进”活动要求，笔者通过下乡走访、与专业人员座谈、查阅资料等，对此进行了专题调查。情况如下：

一、目前现状

据统计，全市17个乡镇、401个行政村，共计93万人，其中农业人口为80.27万人，常住人口76.3万人。全市共有医疗卫生单位23个、专业公共卫生机构3家、乡镇卫生院15家、社区卫生服务中心2家、村卫生室389个、乡村医生803人。

1、组织管理逐步加强。各级都成立了领导小组，制定了项目实施方案，组建了4支全科公共卫生医师健康管理指导团队和65支全科公共卫生医师健康管理责任团队，开展了季度督导和年度绩效考核。通过请进来和送出去等办法，每年都开展了基本公共卫生培训，组织管理逐步加强。

2、资金管理逐步规范。4年来，能够按要求分期下拨项目资金，专项资金管理和核算工作总体情况较好。2014年，人均基本公共卫生服务经费补助标准由2009年的15元提高至35元，部分村卫生室基本公共卫生服务补助经费达到40%。

3、项目工作逐步推进。2014年，我市基本公共卫生服务内容已由2009年的9项增加到12项，分别为城乡居民健康档案管理、健康教育、预防接种、0～6岁儿童健康管理、孕产妇健康管理、老年人健康管理、高血压患者健康管理、Ⅱ型糖尿病患者健康管理、重性精神疾病患者管理、传染病及突发公共卫生事件报告和处理、卫生监督协管服务规范和中医药技术规范。截止今年9月底，全市居民健康档案累计建档688500 人，建档率90.41 %；发放健康教育折页188237张，举办健康知识讲座41734人次，开展公众健康咨询活动114 次；预防接种14226 人次，接种率99.66 %；传染病报告3516 例，发病率378/十万；管理0—6岁儿童55631 人、孕产妇6584 人；管理高血压患者41980 人、糖尿病患者7572 人、65岁以上老年人50349人、重性精神疾病患者4722人；卫生监督协管项目全面开展，中医药技术服务已逐步启动。

二、存在的主要问题

1、项目资金拨付不规范。一是拨付不及时。市对乡、乡对村拨款普遍滞后，不能及时发挥项目资金使用效益；二是拨付不到位。部分乡镇对村卫生室的拨款打了折扣，未达40%，有的乡镇仅有10%，影响了乡村医生的工作积极性；三是拨付不规范。院村两级项目拨款未能严格体现量化绩效考核原则，不能发挥项目资金的激励作用。

2、项目管理思路不清。一是管理架构不清。表现为多头管理、多科负责，卫计局行管机构与妇保院、疾控中心等专业技术指导机构缺乏互动机制，科室之间又配合协调不够，造成无人管理、无人负责。二是管理路径不清。一方面上层缺乏顶层设计，没有特色、重点和模式，政出多门，使基层无所适从；另一方面基层缺研究创新，对基本公共卫生服务工作重视不够。三是管理目标不清。一部分分管领导和专业人员没有认真学习、研究《国家基本公共卫生服务规范》，对基本公共卫生服务项目指标和质量要求不熟悉、不清楚，致使工作脱离实际，盲目追求数量。

3、项目服务模式落后。一是服务理念落后。多数基层医疗机构没有把辖区居民的健康管理作为自己的主要任务，认为基本公共卫生服务只是建建档案、填填表格、测测血压、电话随访，敷衍思想严重。二是全科团队或包保责任制没有完全落实。基层卫生机构只有几个公卫人员负责、部分人员参加，没有形成团队服务，没有实现网格化或包保责任制管理，无法对全体居民和重点人群进行健康监测和提供面对面服务，难以保证项目有效开展。

4、院村两级职责不明。部分乡镇没有按照60%/40%比例要求，明确制定、划分卫生院/社区卫生服务中心和村卫生室/社区卫生服务站两级职责任务，部分单位仍然采取大包大揽形式搞突击，没有发挥村卫生室和乡村医生的有效作用。

5、院村服务能力不足。一是乡镇骨干医生流失严重，导致人员断层、工作脱节；二是公共科人员素质总体偏低，无学历或专业不对口人员占比过大；三是临床医务人员与公共卫生人员之间基本公共卫生服务工作职责界定不清，临床医生不愿参与或不知道怎么参与公共卫生服务；四是乡村医生普遍老化，年轻的乡村医生又不能及时补充；五是人员培训力度不够，培训流于形式，致使基本公共卫生服务规范执行不到位、公共卫生服务能力不强、质量不高。

6、网络信息化建设严重滞后。居民健康档案利用率低下，没有形成居民电子健康档案系统、电子病历、区域卫生信息等多位一体、互通共享的信息系统，“死档”问题突出。

三、几点建议

1、加强项目管理顶层设计。

一是要明确组织领导。要通过优化管理架构，解决多头管理、多科管理的问题。市卫计局和专业机构应成立独立的“基本公共卫生服务项目管理办公室”和“基本公共卫生服务项目指导办公室”，基层卫生院和社区卫生服务中心应成立独立的“基本公共卫生服务项目办公室”。在此基础上，加强协调沟通，建立工作例会制度，协商解决问题，从而形成合力，做到统一管理、统一调度。

二是要明确管理思路和工作职责。要按照卫生部[2010]159号文件精神，落实院、村两级基本公共卫生职责，并根据院、村两级功能定位，进一步明确院、村两级责任分工，将基本公共卫生服务任务分解村卫生室，充分发挥村卫生室和乡村医生在基本公共卫生服务工作中的主人翁作用，化解乡镇卫生院公共卫生科任务重、人员少的矛盾，逐步建立“项目管理、团队负责、分村包保、院（村）落实”的运行管理机制。

三是要明确院、村两级量化预算。每年初，要对院、村两级基本公共卫生服务工作进行量化，进一步明确职责，强化责任。

2、加强服务平台建设。通过搭建健康管理中心和健康管理门诊服务平台，为老百姓提供更高水平的健康管理服务，逐渐改变基本公共卫生服务在老百姓心中的务虚形象，提高社会满意度。

3、搭建项目管理信息化平台。按照卫生部卫生信息化建设 “十二五”规划的总体要求，在全市搭建项目管理信息化平台，全面实现项目管理信息化和办公无纸化，构建纵横连接、高效、快速、通畅的信息网络系统，实现健康信息共享，逐步解决健康档案利用率低、“死档”和人、财、物浪费问题。

4、研究探索新的服务模式。一是要完善规章制度和工作流程，形成管理机制、工作机制。二是要以《国家基本公共卫生工作规范》为蓝本，制定操作性更强的《广水市基本公共卫生服务工作手册》。三是要通过强化卫生院健康管理门诊和村卫生室在基本公共卫生服务中阵地作用，提高服务对象的依从性和满意度。

5、强化项目绩效考核。一要重视考核工作，实行市、乡、村三级同步考核，做到上下联动、齐抓共管。二要注重考核导向，根据《湖北省基本公共卫生考核办法（2014版）》（鄂卫生计生通[2014]88号）文件要求，出台考核办法，将服务项目的数量、质量、社会满意度和综合服务成本与项目资金挂钩，健全考核体系，实行层级管理、量化考核，突出专业技术指导机构的督导作用与督导结果的应用，提高专业技术指导机构的发言权和威信，充分发挥项目资金的杠杆作用，奖勤罚懒，促进基本公共卫生服务工作的规范运行。

（高群香  广水市政协委员，医药卫生界，现任市卫生局副局长兼市疾控中心主任）