“三进”协商论坛论文选登之十六

农村个人建房存在的问题和对策

张  勇

随着群众生活条件的改善，越来越多的人希望改善住房条件，但也有一部分人想建私房出售，涉嫌开发、牟取暴利。前几年，房地产市场紧俏，各地偷建、抢建、违建现象普遍，“两违”（违规占地、违规建房）管控压力巨大。经过市政府和各地多年的共同努力，“两违”势头得到了有效遏制，也取得了较好的成绩，但是“控违”形势依然严峻。现结合我办农村个人建房问题作以下分析和探讨:

    一、个人建房的现状和问题

由于多方面的原因，农村违法占用耕地建房行为越来越多，每个村都存在农民擅自在自己承包地违法建房的现象，特别是沿路占耕地建新房较为普遍，违法占地建房案件不断上升，土地矛盾纠纷信访案件时有发生，影响了农村社会稳定和经济发展，给和谐社会带来了诸多不和谐的因素。存在的“两违”现象有：

1、少批多占,超过批准面积非法占地;

2、改变地类,虚报地类或人为改变地类骗取批准;

3、异地建房,不在批准的位置建筑;

4、非法转让,多次申请宅基地并非法转让赢利;

5、以租代征,以租用方式代替集体土地征用,规避法律程序和税费。

6、越权批地,当地政府、村集体经济组织为牟取经济利益越权收费违法批地。

7、“两违”现象与改房难并存。因“两违”现象突出，我办纳入城市化规划区范围内的村确属危房的也很难改造，一定程度上出现了改房难的问题。

二、违法建房的原因分析

（一）思想意识不正，致使个人建房统一规划难。在农村，不少农民土地基本国策意识淡薄，思想上存在一些错误的观念和不良的倾向，归纳起来主要表现为三种类型。一是封建迷信型。有些村民信奉风水迷信，随意改变建房地点或规定朝向，不在规划范围内选址，不尊重科学布局。二是盲目攀比型。农村税改后，许多群众误读农村建房政策，认为农村建房只收5元的工本费就是国家放松了对农民建房的管理，导致办理了相关手续的在建房，不具备建房条件未经批准的也在攀比着动工，而且一户比一户面积大，一户比一户楼层高；村内空闲地和原宅基地不愿用，却占用良田好地开新基建房。三是利益驱动型。一些村民特别是城郊结合部农民不从长远利益考虑，只图眼前利益，将自己承包的土地买卖给个人或开发商搞建设，形成不少“小产权房”。这些不正确的思想和观念，助长了农村个人建房用地随意性，使得各村建设难以统一，规划难以实施。

（二）村级管理不力，致使农村个人非法占地建房制止难。一方面，税改后农村村级组织收入来源骤减，靠批地收费成为很多村级组织的创收主渠道，由此导致的村干部肆意非法批地现象十分严重。绝大多数非法占地者都已向村级交纳了数额不菲的各种费款，经村干部口头答应或默许后方才动工兴建。由于农民违法占地建房点多面广，村级组织作为受益方，主观上不愿管。另一方面，部分村干部害怕管得过多得罪群众，影响三年一届的换届选举，在农村土地管理上睁一只眼闭一只眼。

（三）法律措施不力，致使农村个人非法占地建房查处难。根据《土地管理法》规定，对农村居民非法占用土地建住宅的，国土资源部门可以责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用土地上新建的房屋；对违法占地建筑责令停止仍续建的，有权制止。但在实际执法中，对发现在建的非法占地建筑，责令停工仍继续施工的，如何行使制止权没有明文规定，难以操作。

（四）报批程序繁琐，致使农村个人建房用地报批难。我办有六个村在城市规划区范围内，严格控制私人建房，即使改建也只是原址、原型、原屋数、原规模的恢复性建筑，但是报批手续比较繁琐，每一批放行可以建房的数量很少，每个村只有1户，不能够满足急需改善住房条件群众的要求。

三、加强个人建房用地管理的对策和建议

（一）加强基本农田保护的力度，完善各项保护制度。建立和完善基本农田保护档案，做到帐、表、卡、簿、册、田块完全一致。建立基本农田保护标志，加强对保护碑、牌的管理，对界桩、保护牌损毁的及时恢复。层层落实基本农田保护责任制，把基本农田保护责任状签到农户手中，让农户感到自己也有保护基本农田的义务和责任。强化基本农田保护的检查和执法监察措施，重点检查基本农田是否被乱占滥用，各项基本农田保护制度是否建立并落实等。加大监督检查和执法力度，充分发挥土地执法监察的威慑作用，运用法律赋予的执法手段，及时查处违法占用基本农田、非法买卖土地的违法占用土地案件。

（二）加大宣传力度，建立“两违”工作问责制。要大力宣传《湖北省村庄和集镇建设规划》等法律、法规，让农民了解规划的实施对于节约、集约利用土地，提高农村基础设施的共享性，改变农村陈旧、落后的面貌具有的重大意义，使建设规划深入人心。另外，要建立违法用地的问责制，加大规划执行力度，预防和遏制违章建房的现象。要简化建房审批手续，提高建房审批流程的工作效率和透明度，在建房审批过程中要严格建房审批条件，严格执行一户一宅制度、拆旧建新制度，把好审批关。强化城建、国土、住房等部门责任追究和奖惩制度，严格管理、保护、开发土地资源、制止非法占用土地建房行为。

   （三）多部门联动，建立健全齐抓共管的长效机制。一要充分发挥市、镇办两级政府耕地保护第一责任人的作用，要像抓计划生育一样抓土地管理和耕地保护。要实行耕地保护行政首长负责制，离任审计基本农田保护制。进一步完善和推进耕地保护目标责任制，将耕地目标保护责任、考核责任列入政府议事日程。要建立和完善国土资源执法巡查制度，做到执法巡查制度化、经常化，发现违法情况要及时报告、及时缺止，把违规建房纠纷消灭在萌芽状态。对于违法占地、违法交易集体土地，非法占用、非法买卖土地的违法案件，相关职能部门要积极配合给予重力打击，使其钱空房无，未获利先破产，打击一个，震慑一方。

  （四）合理布局，科学规划新农村建设。农村土地管理是一项长期工作。严格宅基地管理，必须在对前期查出问题处理结束的基础上，研究制定规范管理的长效机制。一是科学预测,调整村庄布局。按照工业化、城市化进程的客观要求,根据各地不同的经济发展水平等具体情况,通过科学预测,实行并村联组,调整乡镇、村布局,确定城镇、村庄的保留对象、数量以及未来村镇的分布等。二是因地制宜,明确规划思路。要坚持从实际出发和尊重农民意愿两个原则,根据"撤并自然村,整治空心村,建设中心村,改造城中村"的总体思路编制村庄规划。三是精心组织,提高规划质量。在编制村庄规划时,要充分考虑区域现状,结合地形地貌和风土人情,体现"以人为本"理念,坚持节约集约用地要求,强化居住质量,融入周边环境,加强规划的前瞻性和可操作性。新农村规划必须结合旧村治理，通过对“空心村”的复垦整理，不断增加耕地数量。同时做到因地制宜，根据农民财力量力而行，房屋模式要实用美观，个性鲜明，不要贪大求洋，不切实际。

（张勇  广水市政协委员，特邀界，现任城郊政协联络处主任）