回忆我市村级化债工作
1999年5月6日，国务院办公厅下发了《关于彻底清理乡村两级不良债务的通知》，随后省委在麻城、云梦等县市开展化解村级债务试点工作，并下发了《湖北省人民政府关于积极稳妥化解村级债务的通知》。按照上级要求，广水市委、市政府召开全市化解村级债务工作会议，正式启动了村级化债工作。是时，我任市经管局副局长，兼任市化解村级债务领导小组办公室主任，全程参与了这一中心工作，现虽已退休，但当年的化债经历仍难以忘怀，认真回忆，大致有四个步骤。
一、清财务，锁定债务
2003年6月，市委、市政府向每户农民印送了一份化解村级债务的公开信。市农村经营管理局斥资5万元印制了村级化债工作所需的还款协议书、债权债务互转协议书、村级债权核定书以及相关登记、汇总表册，为清理核查工作做好了充分准备。
此次清查主要是对村级（包括村民小组）2002年底以前形成的各种债权债务和以村委会名义提供担保形成的各种债务，进行彻底清查，摸清真实情况。清查工作由市委、市政府统一组织，实行村级自查与市、乡督查相结合，重点村由市乡两级组织派人指导落实。每个村都成立了有村民代表参加的清查小组，依靠群众进行清理。清查工作以会计账目为依据，账内账外相结合，广泛听取群众的意见。对群众反映的突出问题，重点进行清查。
村级债权债务的清查核实工作共分五步进行：首先是对债务全面逐一登记。按照发生的时间、用途、利率、经手人、证明人、债务人、债权人等项目进行分门别类，登记造册，做好基础工作。
第二步是审查核实，制定分类处理办法。清查的结果经村民主理财小组和村民代表逐笔核对、审查、确认。对村集体代垫代缴应由农民承担的合理费用而形成的债务，核实划转到相应的尾欠户，做到债务详实，主体明确。对以村组集体名义为个人和其他单位贷款或担保形成的债务，一律划转受贷单位、个人。对吃喝招待形成的债务，由村民代表逐笔审核确认，凡与村集体事业无关、村民不同意的，按谁招待谁负担的原则处理，落实责任人，从村级集体债务中剥离。经清查不实的村级债权债务，以及违反规定增加农民负担形成的债权债务，从村级债权债务中剔除。对债权单位或债权人已撤销或者主动放弃追债要求的，按规定程序予以核销。在此基础上，召开村民大会或村民代表大会予以确认，落实债权债务主体。
第三步是张榜公布。清查核实的结果以村组为单位进行公布，接受群众监督。群众有异议的和反映突出的问题进一步调查核实，经村民大会或村民代表会议认可后，将结果报乡镇农经管理部门核准，经乡镇人民政府批准后作为清收债权、化解债务的依据。
第四步是逐级汇总上报。确认并批准的债权债务以村为单位填报汇总，逐级上报。据市经管局统计，截至2002年底，全市村级债务总额22944.32万元，村平负债41.19万元；村级债权总额10805.90万元，村级净债务12138.42万元，村平净债务21.79万元，农民人均净债务168.07元。
第五步是锁定债权债务。经清理，全市锁定债权10938.37万元，比清理前增加132.47万元；债务22353.63万元，比清理前减少590.69万元。
二、挖根源，对症下药
村级债务是长期积累形成的，情况复杂，原因多样，但主要原因有以下四个方面：
一是借贷完成上交任务。由于极少数农民没有依法缴纳合理负担，导致拖欠税费逐年增加。村干部为了完成乡镇下达的税费任务和保村组运转，直接高息借贷上交。如基础条件较好的吴店镇东湾村，1999年财务数据反映，农民欠村“三提五统”等各项任务款达74万元，村为了完成上级任务，借款43万元。
二是“普九”达标等各项迎接检查工作举债。比如村级学校建设达标、计划生育达标、综合治理达标等等，使基层非生产性支出不断加大，特别是困难乡村，面对上级有关部门的要求，打肿脸充胖子，东借西凑，最为突出的是建校欠款。截至2002年底全市村级债务22944.32万元，其中用于“普九”的债务3992.53万元，占村级债务总额的17.5%.
三是高息“打滚”，增加的债务。长岭新庵村基础条件好，管理规范，并不存在“三角债”，也没向银行、信用社贷款，所背债务都是向本村村民的高息借款。从1996年至2000年，村里共向本村26个农户高息借了款，最多的一个建筑大户冯正朝借给村6万元，最少的也借了1000元，到2000年清财时，村里向农户高息借贷达22.4974万元，其中月息2分的有12.99万元，1.8分的6500元，1.5分的8574元，1分的8万元，仅按此息计算，每年村里背息3.3万元，外加部分息转本，年复一年，象发酵的馒头慢慢膨胀，以致债务越盘越肿。
四是盲目投资，造成资金沉淀。上世纪80年代末90年代初，全市大搞“151工程”，村村办企业，搞开发，大都脱离实际盲目决策投资，所办企业均以背债而结局。
五是财务管理混乱，虚增的债务。如有的村干部虚假借款骗取高息；有的村干部贪污挪用了农民上交的税费，就借款来填补窟窿，如杨寨镇在村级化债中共查出挪用公款资金26人、金额16.5万元，瞎支乱补资金127笔、金额7.8万元；清理出虚假债务6笔、金额3.8万元。有的村以生活招待费为名胡乱开支。如望城村仅1998年一年，在该村2个出纳手中报销生活招待费就高达21万元，日均580元之多。在招待费的单据中，票据上赫然盖有“怡红歌舞厅”、“双月鸟歌厅”的印章。
摸清村级债务形成的原因后，为防止前清后乱和农村债务恶性循环，市委、市政府从加强农村财务管理入手，制定了一系列防止新增债务发生的有效措施。一是完善村级财务管理制度，全面推行村级财务、资金乡镇经管站“双代管”，实行村财乡管村用，并明确乡镇不准平调、挪用、侵占村级资金，村集体不准为单位和个人贷款提供担保和抵押，不准为农民代垫各种税费，不准挤占和挪用集体资金，不准用集体资金请客送礼，不准超编超标增发村组干部补贴。村干部擅自借款发生的债务，要按照谁借款谁负责还款的原则处理，坚决堵住村组乱开支的源头，杜绝新增借债。二是健全村级资产管理制度，完善农村集体资产评估、产权登记、资产报告等资产管理体系，防止集体资产流失。三是健全村级财务预决算制度，实行定项限额，保障村级组织正常运转。四是规范兴办公益事业行为，量力而行，不准举债兴办公益事业。五是全面取消村级招待费，压缩非生产性开支，关闭新增债务的闸门。
三、搞试点，摸索途径
2003年8月4日，市委办公室、市政府办公室出台了《关于村级化债工作中有关问题的处理意见》，确定了化解村级债务必须遵循的原则和途径。2003年9月1日召开全市化解村级债务试点工作会议，市委书记陈德培同志和市委副书记陈国均同志先后讲话。市委决定在全市20个乡镇办事处中选择64个村开展化解村级债务试点工作，为全面开展化解村级债务工作摸索经验。
在试点工作中，市委、市政府从市直部门和乡镇办事处抽调干部260人，进村帮助和指导化解村级债务工作。全市市、乡、村三级共组织了541人化债专班，他们在政策、法律法规允许的范围内，大胆探索，采取8种化债途径和方法：
途径一：削减高息减债127.4万元。村集体所欠的民间高息借款，从借款之日起，按照银行规定的同期同档利率，统一降息换据；对过去已付利息的高出部分，冲抵本金。向农村金融部门的借贷款，利率超过当时人民银行法定利率的，也按规定降下来。
途径二:清收债权还债85.38万元。单位和个人欠村集体的款项，采取经济、法律和行政等综合措施进行清收。对国家干部、村组干部、企事业单位职工及其家属的欠款，限期、逐笔、逐人清收。对有还款能力而拒不还款的单位和国家干部职工，申请法院依法清收。对单位和个人长期占用集体资金谋取私利的，上级组织除责令其归还本息外，还依法追究责任。对农民个人税改前的税费尾欠，除农民自愿偿还外，坚决按国家政策执行。
途径三:结对抵冲销债140.62万元。对村集体与往来单位或个人形成的“三角债”、“四角债”，在协商自愿的前提下，动员债权人、债务人自愿结对子，实行对口转结，相互置换，冲销集体负债额度。
途径四:划转债务降债158.67万元。对以村集体名义为企业借(贷)款形成的债务，一律划转给企业偿还。企业已合并、转制的，由新企业负责偿还；企业已经租赁经营的，从租赁费中划转资金偿还。
途径五:资产拍卖还债130.48万元。对村组集体拥有的企业、基地、闲置房产等固定资产以及“四荒”资源，在进行资产评估和产权界定，合理估价后，采取拍卖、租赁、承包等形式综合开发利用，筹集资金还债。
途径六：核减农户债务11.44万元。经清查不实的债权、债务，以及违反规定增加农民负担形成的债权债务，从村级债权债务中剔除。对债权单位或债权人已撤销或者主动放弃追债要求的，也按规定程序予以核销。
途径七：协议销债75.21万元。对村组所欠财政、金融部门及乡镇政府款项，暂无还债能力的，在协商一致的基础上，能核销的核销，剩余部分制定还债计划，签订还债协议。
途径八：村干部违规使用退赔减债、发展集体经济还债等其他方式化债136.88万元。
经过近四个月的努力，在64个化债试点村化解村级债务866.08万元，占化债试点村债务总额的29.28%，基本达到了预期目的。从试点反馈情况看，2003年，化解村级债务试点工作运行平稳，没有引发农民群体上访和越级上访事件，为全面开展化解村级债务工作积累了经验。
四、强推进，整体化解
2004年，市委、市政府按照省委、省政府三年完成化解村级债务任务的总体部署，制定了《2004年化解村级债务工作实施方案》，其指导思想是，化解村级债务以巩固农村税费改革成果，确保农民负担不反弹，保证村级政权正常运转为前提，以促进农村经济发展，增强集体经济实力，保持农村社会稳定为宗旨，坚持摸清底数，明确责任，分类处理，逐年化解的原则，运用经济、行政、法律手段，强化清收，采取有效措施防止新债发生。方案确定了化解村级债务必须遵循的原则，即“谁举债、谁负责”的原则；“谁受益、谁负担”的原则；因村制宜、分类指导的原则；先易后难、先急后缓的原则；促进发展、维护稳定的原则；公平公开、群众监督的原则；依法办事、规范运作的原则。
为加强对化解乡村债务工作的领导，市成立了化解村级债务领导小组，市监察局、农办、经管局、司法局、农税局为成员单位。领导小组下设办公室，办公地点设在市经管局。各乡镇、村也相应成立了化解村级债务领导小组和专班，制定化解村级债务措施。
整个化债工作分宣传发动、财务清理、全面化债、建章立制和检查验收五个阶段进行。要求2004年完成200个行政村化债工作，其中上半年80个村，下半年120个村。由于上半年乡镇干部变动较大，加之我市4、5月连续干旱，上半年80个村化解村级债务工作进度受到一定的影响，难以在规定时间内完成任务。据不完全统计，截至2004年7月底止，上半年化债的80个村仅化债268万元，占80个村债务总额的8.6%，没有达到预期目标。为扭转这一被动局面，市委、市政府在2004年8月下旬再次召开化解村级债务专题会议，在督办2004年化解村级债务工作的同时，安排部署2005年工作。明确要求2005年化解村级债务4000万元，化债率达到20%以上，力争20%的村成为无债村。经过全市上下的共同努力，2003年至2007年，全市共清收债权124.54万元，占核定债权的11.39%；化解债务6200多万元，占核定债务的27.74%。但由于近几年公益事业建设,新增债务4100多万元。截止2008年底，全市村级实有债权10492.68万元，实有债务21834.11万元。
我市化解乡村债务工作虽然取得了阶段性成效，但是，由于村级债务形成原因复杂，且数额巨大，能想的办法基本上都用尽了。随后几年乡村债务一直处于锁定状态，停滞不前。一是缺乏化解乡村债务的资金。随着提留统筹的取消，乡村两级收入大幅度下降，有限的资金连保运转都感到吃力，偿还债务力不从心。二是缺乏化解乡村债务的手段。中央和省的文件明确规定不准催收农户历欠，乡村两级债权难以变现，债权成了有权无实。加之前几年，该抵的抵了，该转的转了，该卖的卖了，能收的收了，化解村级债务工作无处着力，这需要国家政策支持，从宏观上采取措施，把化债、增收、控债有机结合起来，才能使锁定近10年的债务“解锁”。
写于2014年6月
( 市经管局杨德怀口述 关庙政协联络处朱大银整理)
作者简介：
口述者：杨德怀,男，1953年3月生，中共党员，大专学历。1981年9月参加工作，先后任市农业局办公室主任、农委经管科科长；1996年～2010年先后任经管局副局长、主任科员，期间兼任市化解村级债务领导小组办公室主任。
整理者：朱大银，男，1963年生，中共党员，大学学历。1984年参加工作至今一直在关庙镇工作，现任关庙政协联络处主任。广水市第七届政协委员。
