按：今年4--6月，市政协常委会组织了广水市社会养老服务体系建设大型专题调研，经过广泛征询意见，形成了此调研报告。6月28日市政协召开七届七次常委会议，与市政府及相关职能部门就社会养老服务体系建设进行专题协商，达成了协商共识，通过了此报告。现将调研报告印送至市“四大家”领导及相关职能部门，供参考。望有关落实单位和部门按照《市委加强政协协商民主意见》的相关规定，将调研意见采纳及落实情况于3个月内书面反馈给市政协办公室。
关于加快广水市社会养老服务体系建设的
调 研 报 告
市政协调研组
——2013年6月28日市政协七届七次常委会议审议通过
为推动我市社会养老服务体系建设，给市委市政府制定相关工作规划、措施提供参考依据，市政协常委会今年将社会养老服务体系建设列为重点调研内容，组织开展了专题调研。调研于3月底启动，4月中旬专程到全国社会化养老服务先进地区的山东省邹城市、潍坊市潍城区、青岛市南区进行了考察学习。同时，组织专班对全市老年人口状况、养老机构现状、老龄政策落实等情况，通过表格普查、问卷调查、样本解剖、学习考察、视察座谈等方式进行了认真调研，基本弄清了我市社会养老服务体系建设现状。通过调查分析，我们认为：我市社会老龄化比较严重且呈加速发展趋势，社会化养老服务与养老社会需求还有很大差距，市乡党委政府和社会各界应采取切实有力措施积极应对人口老龄化的挑战。现将调研情况报告如下：
一、广水市人口老龄化现状及发展趋势预测
——老龄化程度高于全国平均水平，与全省基本持平。按照国际通行标准，一个地区60岁以上老人达到总人口的10%或65岁以上老人占总人口的7%，即视为进入老龄化社会。全国第六次人口普查统计数据显示，到2010年11月，我市60岁以上老年人口104156人，占全市常住人口的13.78%，高于全国13.26%的0.52个百分点，低于全省13.93%的0.15个百分点。65岁以上老年人口70653人，占常住人口的9.34%，分别高于全国、全省的0.47和0.25个百分点。
——老年人口高龄化、空巢化严重。据本次调查，我市80岁以上老年人口1.13万人，占常住人口的1.49%，高于全省0.08个百分点，占老年人口的10.8%，高龄化趋势十分明显。全市空巢老人51500人，空巢率 43.25%，高于全国6.25个百分点，其中农村老人空巢率高达64%，高于全省平均空巢率的16个百分点。如：李店乡黄金村，全村2780人，2011年60岁以上老人421人，占全村人口的15.1%，其中有295人的子女常年外出，占70%；2012年60岁以上老人448人，占全村人口的16%,其中有323人的子女常年外出，占72%。空巢老人面临生活保障、日常照料服务和精神慰藉三大挑战。2012年余店镇芦庙村发生过70岁的独居老人死在家中3天才被发现的极端案例。“出门一把锁，进门一盏灯”的寂寥生活，是多数空巢老人的生活写照。
——老年人口地域分布不均衡，农村老年人比例高且居住分散。目前，我市农村老人92315人，占老年人口总数77.6%，城区老人26732，占老年人口总数的22.4%。农村老人绝大多数留守在各个自然湾组，大部分还在从事生产劳动或分散居家养老，乡土观念重，经济条件差，到城镇机构养老的意愿较低。
——人口老龄化超前于经济社会发展，“未富先老”特征明显。我市经济发展水平低于全国全省平均水平，2012年全市完成财政收入刚刚突破14亿元，而山东邹城市、潍城区等地财政收入均在百亿以上，全市城镇居民人均可支配收入17294元，比全省平均20839元低3545元，比全国平均24565元低7271元，农村居民人均纯收入8069元，低于随州市平均8466元的379元。可见，我市老龄化超前于经济发展水平，属典型的“未富先老”。
——人口老龄化持续快速发展，老龄化程度日趋严峻。据本次调查，截止2013年4月，我市老年人口119074人，占全市常住人口15.54%，高于全国2012年的1.24个百分点，比2010年增加1.76个百分点，平均每年增加0.8个百分点，高于全省0.14个百分点。按此趋势，到2015年，我市老年人口将达到141000人左右，常住人口老龄化率将达到17.4%。随着20世纪50—70年代人口增长高峰时出生的人口在2015—2035年期间陆续步入老年行列，我市将进入较长时期的人口老龄化加速发展阶段。预计到2035年，我市老年人口将达到34万左右，老龄化率将超过30%，进入人口重度老龄化和高龄化阶段。2035年后，我市总人口在达到峰值后不断缩减，老年人口规模将保持相对稳定的水平。
二、我市社会化养老服务工作现状及问题分析
近年来，人口老龄化引起了市委政府和社会各界的高度关注，社会化养老服务工作得到了市委政府的重视支持。市政府先后实施了80岁以上老人高龄补贴、百岁老人长寿补贴，65岁以上老人凭卡免费乘坐市内公交、城乡老人计生家庭奖励扶助、特困老人临时生活救助等政策措施。截止2013年4月，全市城乡养老机构达到28家，床位1830张，其中公办养老机构20家，床位1230张，民办养老机构8家（登记备案5家），床位600张。在4个城乡社区建立养老服务中心（站），开展居家养老服务试点，鼓励探索出了新型农村互助式养老模式。虽然我市社会养老服务体系建设取得了一定进展，保持了与经济社会总体上同步发展，但仍处于低水平发展阶段，与上级要求、社会需求和先进地区相比还有很大差距。
1、基本养老服务欠账大，养老机构短缺失衡
全市平均66名社会老人拥有1张机构养老床位，千名社会老年人拥有养老床位数仅有15.4张，低于全国20张、全省26.6张的平均水平，而山东邹城市已达到36张。按照全省提出的“十二五”末达到每千人30张的规划目标，到2015年，我市尚缺机构养老床位1800余张；如果按社会老人机构供养5%--7%国际标准，至少还需增加床位4100张。同时，我市养老服务机构结构和城乡分布极不均衡。在结构上，含未登记的民办机构，公办公营机构占71%，占主体地位。公建民营、民建公助、股份制等形式的养老托老服务机构还基本没有，而在山东邹城市、潍城区等地，公办公营的机构已降至50%以下，只负责五保、“三无”老人等政策性保障范围。在地域分布上，我市农村每个乡镇除平均1所福利院外，其它养老服务组织基本空白，只是在李店、马坪、吴店等地出现了少量农村互助养老模式的尝试。
2、养老服务机构规模小，设施简陋，发展水平低
我市各类养老机构平均拥有床位才63.4张，100张以上床位的仅有阳光老年公寓和新建的市社会福利中心2家，其余都在40张—70张之间。规模过小导致机构运营成本高，服务功能弱，也是集中供养率低下的主要原因。全市农村福利院五保老人的集中供养率刚过10%，远远低于国家2006年提出的到“十一五”末达到50%的标准，与潍城区93%的集中供养率更不能同日而语。我市乡镇福利院和一些民办养老机构不少是利用或租借陈旧学校、厂房、民房、营房，房屋质量、功能设置、服务设施都存在很大缺陷，一般没有室内独立卫生间，且缺少监管、安全隐患多。如在广水办事处，原铁路职工张孝生兴办的老龄康福院，所租借的原114部队医院营房已属危房，房间狭小昏暗，院方前年已通知搬迁，张孝生也多次向有关部门申请划拨土地扩建新的老龄康福院，受制于种种原因一直未能落实。这些民办机构由于规模小、运营能力弱、保障水平差，只能在低收费标准、低工资标准、低服务标准的“三低”状态下维持度日。
3、养老服务队伍严重不足，专业人才极为匮乏
广水市现有机构养老床位1830张，入住老人1311人，管理和护理人员共86人。按照机构每5张床位配备1名护理员的标准测算，需养老护理人员366人，缺口280人，按每10名老人需要1名护理人员的标准测算，目前需要131人，缺口45人，按“十二五”末我市养老床位要达到3900张的省定标准，至少需护理人员390人。在现有护理人员中，多数为下岗工人和进城务工人员，文化程度低，年龄大、流动性强，缺乏必要的专业护理培训。全市取得养老护理员国家职业标准资质和证书的只有17人，占护理员总数的19%，且都是公办机构在岗培训取得的，而山东等先进地区早已实现从业人员全部经过专业培训并持证上岗。同时，各类养老机构往往凭经验提供服务，普遍缺乏科学的老年护理服务规范和评价标准，只是为入住老人提供吃、住等基本服务需求。
4、居家养老和社区养老服务发展滞后
无论是文化传统习惯，还是经济社会发展水平，居家养老都是老年人的首要选择。按照国家《十二五社会养老服务体系建设规划(2011-2015)》提出的“9073”模式，居家养老人数将占老年人的90%，社区养老、机构养老只分别占7%和3%，但居家养老绝不是自养自管、撒手不管，它同样需要特定的养老服务项目与之配套。在一些养老服务先进地区，居家和社区社会化养老服务配套发展，投入大、项目多，对特定对象均实行了政府购买居家养老服务。山东省邹城市对特困老人每人每月从专业服务机构中为其购买30小时的居家服务；潍城区对“三无”老人、低保失能老人和二级以上残疾老人，政府为其出资购买有资质服务机构的生活照料、医疗保健、文化娱乐、精神慰藉四大类138项服务；青岛市南区实行为独居和困难老人送奶、送报、送家政、送午餐、送保险“六送”服务。我市目前尚未制定实施居家养老社会化服务的政策措施，乡镇（街道）、社区老年服务场所和设施建设缺乏责任性和积极性，社会化服务不能适应居家老人的养老需求。由于政府公共养老服务职能缺位，家庭规模小型化导致的家庭养老功能弱化，居家老人的生活质量难以得到保障和提升。社区的老年服务站和日间照料中心建设才刚刚起步试点，在试点过程中，由于缺少经费，政府给予的补助资金大都挪作办公用房建设上，有的仅仅在民办养老机构挂个日间照料中心牌子，有的仅有日间照料中心场所和床位，对居家老人所需服务项目无力开展，也不能提供就餐、日托照料等服务，对社区老人的养老服务有其名无其实。此外，我市社会民间养老服务市场尚未开发形成，养老服务企业起步艰难，老人基本上处于居家自养自管状态。
5、政策优惠不足，从业人员待遇低，养老机构普遍运营艰难
目前，我市农村五保老人供养经费主要靠上级转移支付，供养标准低（集中供养为每人每年2100元，分散供养为每人每年1600元），只能勉强度日，一旦生病，因其在住院过程中的预付医药费和个人报销部分无力负担，导致五保老人就医十分困难。公办养老机构建设也主要依赖上级专项资金，民办养老机构还没有财政性投入。在公办养老机构日常运营中，市福利院办公经费和人员工资从民政事业费中列支，护理人员人平月工资1200元；乡镇福利院人员工资靠乡镇政府拨付，但缺乏刚性保障，有的甚至挤占供养经费，护理人员月工资都是600—800元。为弥补不足，维持运转，乡镇福利院一般都要组织有一定劳动能力的入院老人种菜、喂猪、养鱼等创收。长岭镇中心福利院院长孙百华，1996年受命筹办镇福利院，17年来，她既是院长，也是护工，有时还兼任厨师，至今每月仅有800元的工资。在福利院运营最困难时，她甚至卖掉部分家产以保证福利院的正常运转，为此家人曾经很不理解与之争吵，要求她放弃福利院工作，可她坚持至今。城区民办养老机构一般是举办者夫妻自己打理，聘请少量服务人员，月工资800-1000元。农村民办养老机构，由于收费低廉，运转更为困难。李店乡黄金村原支部副书记叶星洲（女）去年初创办的农家女敬老活动中心，是私人非营利性福利机构，以集中照顾村内留守老人为主，同时为村内留守妇女、儿童提供就餐、健身、文娱等休闲文化服务。该中心得到了北京农家女文化发展中心“关爱农村三留守人员”项目支持、乡政府的5000元启动资金扶持、村委会低廉的校舍出租和市直有关部门物资等援助。中心有床位50张，现入住28人，其中村内老人15人，周边老人13人，年龄最大的93岁，最小的68岁。中心由叶星洲夫妻两人打理，在入住老人中，倡导身体好的照顾身体差的、年龄小的照顾年龄大的，实行互助养老。中心收费标准为村内老人每月430元，村外老人450元。为弥补经费不足，叶星洲夫妻去年还种田4亩、种菜1亩、自己砍柴和喂猪。但由于缺乏机制化的政策扶持，中心目前运营艰难。尽管如此，互助式养老符合农村经济社会发展实际，具有能人办得起、群众住得起、政府支持得起的特点，需要政府予以引导、扶持和推广。
以上问题的存在，我们认为主要是因为以下三个方面的原因：
一是认识原因。由于我市处于经济欠发达内陆地区，面临着加快经济发展的繁重任务，一些党政领导和有关部门对建立社会养老服务体系还没引起足够的重视，没有将社会化养老服务工作放在保障和改善民生的优先方向和突出位置，对“白发浪潮”的迅猛到来准备不足、办法不多。
二是财力原因。市乡政府财力薄弱，经费投入主要依赖上级专项资金，仅满足于公办养老机构正常运转和逐步改造升级，在精力上只顾及了五保、“三无”等特困老年群体低标准的养老需求。
三是政策原因。社会化养老服务光靠政府是办不好的，也是办不了的，必须制定优惠政策，鼓励引导社会力量参与养老服务事业。由于缺乏政策支撑，使一些有能力有意愿兴办养老服务机构的社会人士仍处于等待观望之中。如何发挥政府政策激励导向作用，引导民营资本进入养老市场，已是当务之急。在山东等社会化养老服务先进地区，政府都通过制定土地、房产、税费、信贷、用水、用气、用电等优惠政策，实行建设和运营补贴等扶持措施，采取公办民营、民办公助、股份制等形式，鼓励引导企业、个人等社会资本兴办养老服务机构，实现了养老主体、投资渠道和服务模式多元化，提高了养老服务供给能力和服务水平。如：山东潍坊市潍城区通过政策引导，该市华都集团投资3.8亿元建设的华都颐年园老年服务中心，建筑面积达22万平方米，可容纳5000名老人入住，成为全国养老服务机构十大标杆示范单位；通过民办公助建立的隋和缘老年服务中心，发展了3个服务区，实施连锁经营、品牌经营。
三、加快建立我市社会养老服务体系的对策建议
鉴于我市社会化养老服务工作现状，我们提出如下工作建议：
1、切实提高思想认识，建立社会化养老服务工作组织领导体系
各级党委政府要深刻认识建立社会养老服务体系对于促进经济持续健康发展和维护社会和谐稳定的重大意义，切实增强社会养老服务体系建设的责任感和紧迫感。要把社会养老服务体系建设作为重要民生工程，列入党委政府议事日程，纳入各级政府领导班子政绩考核序列。按照“十二五”末基本建成“居家为基础，社区为依托，机构为支撑”的社会养老服务体系目标，强化组织领导，成立市乡社会养老服务体系建设领导小组，组建工作专班，建立“政府领导、民政牵头、部门协同、社会参与”的工作运行机制。要根据国家、省社会养老服务体系建设“十二五”规划和随州市实施意见，科学编制我市社会养老服务体系建设规划或出台相关意见，明确目标、任务、措施和布局，对全市社会养老服务体系建设进行顶层设计和统筹推进。要将养老服务机构和设施建设纳入城乡建设规划，在城市建设、新农村建设、住宅小区建设中预留养老服务用地空间。要继续在全市开展孝子、孝媳、孝女评选活动，倡导敬老爱老助老社会风尚，提倡社会各界人士为老年人献爱心，鼓励企业家及社会有识人士投资养老服务事业。
2、发挥政府主导作用，建立政策支持体系
根据我市市乡政府财力有限的实际状况，养老服务机构建设要坚持“政府主导、社会参与、政策引导、市场运作”的原则，实行政府和社会两轮驱动。
一是加大财政投入，做大做强公办养老机构，发挥示范带动作用。积极争取省里“月光计划”项目资金，加强市级财政配套投入，着力推进市养老公寓二、三期和市社会福利中心建设，不断扩大国办养老机构容纳能力，改善养老服务设施。落实省里统一组织实施的“霞光计划”，力争2015年前完成对乡镇福利院的改扩建和达标升级任务，在满足五保对象集中供养的基础上，为本区域内的其他老年人提供养老服务。将五保和“三无”人员供养经费分级纳入财政预算，设立专项经费，并建立动态保障机制，将五保对象住院治疗所有费用实行政府兜底，全额负担。将乡镇福利院登记为事业单位，把福利院管理和护理人员纳入再就业公益性岗位或以钱养事范畴，逐步提高其经济待遇。
二是落实和完善优惠政策，鼓励社会资本兴办养老机构，实现投资主体多元化。要解放思想，比照招商引资的办法，切实落实省及随州市关于社会化养老服务的一系列优惠政策，积极支持社会力量兴办养老机构。主要是：在土地供应上，经政府主管部门会同规划、国土资源等部门审核并报市政府批准，对新建非营利性养老服务建设用地，经市政府批准后，可以采用划拨方式供地；对新建营利性养老机构用地，可以协议出让方式供地，土地出让金收取标准予以适当降低，但不得低于国家规定的最低标准；乡村公益性养老服务项目用地，经批准可以使用集体建设用地；对适合兴办或改建为养老服务机构的旧学校、旧厂房、旧民房，属于国有或集体资产的，可予以优惠转让。对批准新建的养老服务机构，发改、规划部门优先立项和办理规划手续，建设部门优先完善周边道路、排水、绿化等基础设施，地籍测绘服务机构按最低标准收取服务费。在税费减免上，经市政府审批认定的养老服务机构，可免交城市建设和房屋建设的行政事业性收费（证照费除外），免交燃气、水、电增容费；对申请安装直接供养老使用的水、电、气管线、管道工程的，有关部门应予优惠或减免相关费用；直接供养老使用的用电、用水、用气等按居民生活类价格执行；使用有线（数字）电视、电话、宽带互联网及办理其他相关电信业务给予有限优惠照顾；福利性、非营利性养老服务机构暂免征企业所得税以及自用房产、土地的房产税、城镇土地使用税；兴建养老服务机构在办理相关手续时，各项服务性收费应按最低收费标准的30%以下收取相关费用。在财政扶持上，对社会力量兴办的养老服务机构，经有关部门审核达到有关要求和标准合格等级的，给予适当财政补贴。其中，对养老服务机构新建50张以上床位的，按每张床位1000元的标准给予一次性建设补贴；对养老服务机构利用现有房屋和设施改建50张以上床位的，按每张床位500元的标准给予一次性建设补贴；对民办养老服务机构,每接收一位具有广水户籍、入住6个月以上的老年人，按照实际入住人数给予每人每月50元或每床每年500元的运营补贴。
3、打造居家和社区养老服务支持体系，加强养老服务平台和信息化建设
一要总结试点经验，加强养老服务场所和设施建设。结合落实省统一实施的“敬老爱老助老工程”，在农村启动养老服务建设“幸福计划”，探索建设一批“村级主办、互助服务、群众参与、政府支持”的养老服务设施，为老年人提供集中照料服务，力争2015年覆盖到50%的建制村或自然村。在城市社区，完善老年服务站和日间照料中心建设试点，特别要将国家相关政策措施落到实处，切实发挥其在社区养老服务中的功能和示范作用，在此基础上，着力推行养老服务建设“星光计划”，按照就近就便、小型多样、功能配套的要求，建设一批托老所、日间照料中心、星光老年之家等社区养老服务设施，力争“十二五”末覆盖80%的城市社区。二要实行市场化运作，启动居家养老服务。对无经济条件、生活不能自理的城乡特困居家老人，采取政府购买专业服务机构的服务，由社会中介组织、家政服务企业为其提供生活照料、家政服务、康复护理、精神慰藉等一定项目或一定时间的服务。三要建立完善居家养老服务管理和信息网络。着手建立市居家养老服务指导中心、街道办事处（乡镇）居家养老服务中心、社区（村）居家养老服务站（点）三级服务管理网络。依托通信和信息网络基础设施，在乡镇街道、社区推广建立养老服务信息网络和服务平台，采取便民信息网、热线电话、爱心门铃、健康档案、服务手册、社区呼叫系统等方式为老人提供高效便捷的服务，使每个村组、社区都成为没有院墙的敬老院。
4、完善行业管理和队伍建设体系，提升养老服务水平
一要认真落实养老行业管理规定，制定符合市情的养老机构管理细则。加强对社会养老服务机构的登记和管理，规范准入门槛和硬件条件，推行行业规范和质量标准，建立资质评估、认证体系，完善监督、管理、考核机制，提高养老服务的规范化水平。二要加强各类养老服务机构护理人员的职业技能培训。将养老护理员纳入城乡就业培训体系，实行养老机构人员持证上岗，力争到2015年，获得国家养老护理员职业资格人员达到100%，推动养老服务队伍的专业化、职业化，提高服务水平。三要培育养老服务志愿者队伍。实行志愿者注册、培训、服务评估制度，形成专业人员引领志愿者的联动机制，促进志愿者服务经常化、制度化。
5、创新农村社会化养老服务体系，推行农村互助式养老
我市作为经济欠发达地区，农村老人占绝大多数，而机构缺失，必须因地制宜，从实际出发，加大探索创新符合农村实际的养老模式，加快农村养老市场化、专业化步伐。市乡政府要把支持农村互助养老院建设与创新农村社会管理结合起来，给予资金物资支持，借鉴李店黄金村农家女养老中心的成功经验，逐步向全市有条件的农村推广，使农村留守老人养老开心、子女放心、政府省心。
