如何提高提案工作质量
经济委副主任 韩四强
提案是政协委员通过政协组织向党委、人大或政府就有关大政方针、社会生活等问题提出意见和建议的形式。 提案实行提出提案的时间不限、内容不限、人数不限的“三不限”原则。提出提案一般有3种形式：委员以个人或者联名方式提出提案，叫个体提案；政协会议期间以界别小组或者联组名义提出提案，参加政协的各党派和人民团体以本党派、团体名义提出提案，政协各专委会和联络处提出提案，均叫集体提案；政协全体会议、常委会议、主席会议提出的建议，是提案的最高形式，叫建议案。提案可在闭会期间提出，不过一般不鼓励委员在闭会期间提交提案，除反映时效性很强的重要问题可以立案外，一般不予立案，只作为社情民意信息供领导参阅。下面从提案的性质、提案的质量、集体提案、建议案等四个方面内容递进式的逐一阐述，供大家参阅。不妥之处，敬请指正。
第一章 提案的“三性”
例：“修建红旗大桥”的提案：“太平乡明寨、群益村位于应山河西岸，东与红旗村隔河相望，目前两村约3500人主要靠一条宽2.5米、位置较低的拦河坝出行，每逢汛期，交通阻隔，既影响村民出行、学生上学，又给群众生命财产安全带来严重威胁，近30年来，因洪水造成溺水死亡事故20余人，仅7.17洪水就死亡4人。造成两岸群众重大生命财产损失的主要原因是该河段处于应山河下游，每逢汛期河水暴涨，两岸百姓出行靠摆渡，由于风大浪急，翻船时有发生；多年来，两岸百姓急盼改善交通现状。建议交通部门在此修建一座长150米、宽7米、预计总投资200万元的红旗大桥，从根本上解决两岸居民出行安全问题。”上述一件不到300字的提案实例可以看出，提案要把握“三性”：
一、普惠性。提案应体现参大政、议大事的特点，让多数人受益。因此，撰写提案要有正确的指导思想，就是围绕当地党政的中心任务，促进党政决策的民主化和科学化，以及为了群众、社会、全局的利益，而绝不是解决个人利益的事情，在这样的写作动机之下，写出有情况、有分析、有建议的提案。对某一件事，如社会热点、群众焦点、冷点，委员感到应书面提议政府部门解决，或作决策依据，或者说委员的参政议政责任感驱动他们把直接或间接感性体会的东西写成提案，在落笔前最好能详细地占有材料——知情，也就是要搞好调查研究。
二、可行性。提出提案的目的是为了解决问题。首先要做到一事一案。从多年的提案工作经验来看，做到一事一案的提案一般质量比较高，因为这样的提案有一定的深度，研究问题比较透彻，认识上有一定的突破。否则，几事一案，就容易犯空泛、肤浅、面面俱到的毛病，不但难以立案和准确交办，而且承办单位也会觉得不知所云，无从办理落实，势必失去提案价值。一事一案的提案在深入了解后可以将视察、调查到的材料归纳，不要什么都想摆进去，无关要紧的不说，针对性要强。先把主要矛盾提示出来，略为分析其产生的原因，提出解决的方案，就成了一件一事一案的提案，简洁鲜明。其次要提出解决办法。一份完整的提案，不要光提出问题，还要提出解决问题的具体措施，可让办案者采纳。在萌发写提案的意愿时，就要同时考虑解决的办法，要考虑哪些办法现在有可能实行，一下子不可能办到的能否分步实施。所以，上面提到要知情，包括对政策、法规和政府重大决策有所了解，以免提出的办法与上述有矛盾。
三、时代性。提案具有鲜明的时代特色，不同时期对提案的要求不一样。一是语言要简洁恳切。就是实事求是，只要能说清楚就行，不必长篇赘述，要从调查所得材料中忍痛割爱，可说可不说的不说，简单明确；有的提案往往反映一些群众和社会热点问题，出自委员的政治责任感，为民众、为社会排难解困，或出自民主监督的需要，有了感受，同时也有紧迫感，这时写提案更应注意言词恳切，避免用责难、偏激的词语。二是格式要规范合体。提案的格式分为以下几个部分：案由，提案人要把期望解决的问题作为提案题目的主体，让人一看就明白要解决什么问题，最忌像新闻报道题目那样玩吸引眼球的文字游戏；内容，一般包含三个部分，即有情况、有分析、有建议；署名，要写上提案人姓名、单位职务、联系地址和电话，联名提案的第一提案人签名列于首位。集体提案不能联名，党派团体、专委会和联络处集体提案，由主要负责人签名并加盖公章，界别组集体提案，写上界别名称并由召集人签名即可，但集体提案必须经本组委员审议通过。提倡在广水政协网上下载提案纸书写并在网上提交提案。三是内容要符合标准。随着时代的进步，立案标准放宽了，以前不能立案的提案现在可以立案。根据2011年2月修订的提案工作条例，有下列情形之一的，经审查不予立案：涉及党和国家秘密的；国家明令禁止的；中共党员对党内有关组织、人事安排等方面有意见的；民主党派成员反映本组织内部问题的；进入民事、刑事、行政诉讼或行政复议、仲裁程序，尚未结案的；属于学术研讨的；为本人或亲属解决个人问题的；宣传、推介具体作品、产品的；指名举报的；执纪执法机关正在审查的违纪违法问题；内容空泛、没有具体建议的。这些提案可作社情民意信息或征得提案人同意作撤案处理。
十八大以前，提案是政协的专有名词，现在，各级党代会的党代表也可提出提案，但只有两种类型：一是联名提案，即党代表10人以上联名方可形成提案；二是团体提案，即代表团应到人数过半数通过，才能形成提案。
第二章 提案的质量
提案是政协履行协商监督职能的有效途径和重要载体，是委员参政议政最直接、最有效的方式。提出提案的目的，是想把问题得到解决，或对政府工作有所推动，或对党委决策有所参考。所以，高质量的提案，要做到选题准确、案由明确，问题具体、分析得体，建议确实、便于落实。要提出有一定质量的提案，必须在以下几个方面努力。
一、要担当责任
政协委员是地位、是荣誉，更是一种责任，必须以满腔的热情、强烈的社会责任感履行好职责，要有主人翁姿态，想全局、议大事，关心群众生活，关心民众疾苦，关心社会经济的发展，把自己所发现的以及所认识和体会到的政治、经济、文化、社会、生态环境中各种现象和问题，诚恳地、客观真实地通过提案反映出来，吐诤言、献良策。只有具有这种强烈的社会责任感，才能激发起撰写提案的欲望，形成撰写提案的动力。而如果只要荣誉、没有责任的“名片委员”或只来身体、不带头脑的“会议委员”是提不出好提案的。
二、要精心选题
第一、敢于面对重大问题。经过改革开放30余年经济的高速增长，社会矛盾集中凸现。委员责任重大，应直面人民群众普遍关心的社会问题，为人民鼓与呼，推动这些问题的切实解决。近年来，我们在教育医疗、住房保障、生态环保、交通城建、三农水利等方面提案较多，而民众比较关注的收入分配、产业发展、水源水质、党风廉政建设等方面提案较少。每次政协全会、常委会时，有很多委员的发言勇于针砭时弊，对人民群众深恶痛绝的一些现象给予尖锐批评，并提出了如何从体制机制上消除这些现象的意见和建议。他们直面问题、仗义执言，给我们留下了深刻印象。
第二、从最熟悉的领域和问题入手。提案要做到问题抓得准，建议和意见提得到位，还是要扬长避短，侧重在自己最熟悉的领域。比如教育界委员谈教育均衡、卫生界委员提医疗改革、经济界委员说产业转型，这样便于发挥自己的专业特长和优势，所提提案能抓住关键问题，资料详实而独特，建议的科学性和操作性也比较强。
第三、选题相对集中和有延续性。社会问题涉及方方面面，委员必须长期坚持于一个领域甚至一个问题深入地做下去，浅尝辄止、打一枪换一个地方，是难以出好成果的，所以，提案也必须有一定的集中度，在一个或几个长期关注的方面，逐步积累，从小到大，从个案到整体，逐渐递进和深入，争取成为相对熟悉有关领域和问题的行家里手。有些委员不愿提过去提过的提案，其实，提案不是学术论文，其最终目的是要促进解决对人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，恰恰需要委员锲而不舍的长期关注。如太平红旗大桥、长岭红绿灯等提案，就是由于多年来连续关注，才促成问题解决。这种不断盯住一个问题持续建言献策，力促有关部门采取切实措施的做法，值得肯定和提倡。
三、要调查研究
首先，要了解以往的提案情况。政协提案数量大，关注问题的连续性和集中度高，大部分提案都可以说是老话题，所以动手写作提案之前，应对以往有关提案以及办复情况做些了解。如已解决和即将解决，当然不需再写；如未解决，就要更有针对性地建言献策，使自己的参政议政站在一个较高的起点上。市政协要加强提案制度化建设，在广水政协网上晒提案和答复，给委员搭建知情明政的平台，切实采取措施帮助委员提好提案。
其次，要深入基层调研。通过调研，能获得第一手资料，这样的提案才是言之有物、言之有据、言之有理，在党政领导面前有种为之一振、眼睛一亮的感觉。否则，写出来的提案可能就没有深度，问题可能把握不准，建议不一定可行。在每年的提案中，之所以有那些只凭个人的主观印象，或信手拈来、即兴而作，或有感而发、道听途说，或似是而非、草草而成的提案出现，就是因为提案者掌握的素材不够，分析问题不深，提出的建议不细，使承办单位无所适从，从而影响了提案的整体质量。一些好的提案，都是深入基层单位做了大量调研工作，如关于加强网吧监管的提案，就进行了长时间的调研，掌握了大量数据资料，这些提案办理落实以后，产生了很好的社会效果。
最后，要尽量和有关部门进行沟通交流。提案是要解决问题的，因此，调研和撰写提案过程中就需要和承办单位进行沟通，从而进一步了解国家的有关政策措施，知道现在工作做到了哪一步，解决问题的关键和瓶颈何在，存在那些实际困难。撰写提案不与有关部门沟通，就难免隔膜甚至盲目，导致信息不明，要害不清，办法不当，降低提案的价值和成效。
四、要建议得当
要使问题得到较好解决，提案就应给出好的办法，具有可行性或可操作性，也就是具有实施的条件和可能，否则问题再重要，提案也没有意义，因此，建议是提案的要害和关键部分，是体现提案水平的主要方面，提案者必须在建议上多下功夫。建议应该明确具体、实事求是、科学可行。
一要在具体措施上动脑筋。目前很大一部分提案，解决问题的建议不外是领导重视、增加投入、政策优惠、完善体制机制、加强宣传等。这样就不够具体，缺少可操作性。比如有的委员提出盲人和下肢残疾人免费乘坐公交车的提案，那么，我们提案中就要考虑：我市这类群体有多少人、财政每年要拿多少钱和能否承担得起、需要出台什么样的管理制度等。这些问题都应该在建议中有所考虑和明确。
二要针对问题的关键出主意。党的十八大给我们描绘了美好蓝图，我们现在面临的问题大多是比较复杂的，同一个问题需要从多方面去着手加以解决。比如，大家都在谈提升广水城市品位，那么，如何提升呢？这是一个涉及市民素质、城市个性、文化积淀、规划建设等多层次、多领域的问题，承办单位无法全面落实这样的提案。有关这方面的提案很多，问题就出在没有抓住关键，所以在提案撰写中要特别注意这一点。
三要在综合协调上想办法。解决复杂问题的另一个困难和要求，是需要综合协调。现在的医改、教改、户改、社会保障和分配制度改革等，哪一个都是矛盾盘根错节，解决起来面临两难、三难甚至多难，需要各个方面通力合作才能推动，比如解决早餐卫生这样一个看起来并不大的问题，实际上也是牵涉四方八面，所以，要有系统思维，在要素上综合考量，在办法和步骤上分出轻重主次先后。拿近几年委员们高度关注的烟花爆竹燃放问题来说，就似乎还少有系统周备的好提案，但我们至少应该建立起一个概念，即使是就一个小问题提建议，也要尽可能考虑得周全、系统一些。
第三章 集体提案
集体提案是各界委员集体智慧的结晶，是提高提案整体质量的重要途径，较之委员的个体提案，应该更有政治分量，更有社会影响，更能发挥作用，更容易取得成效。各团体、界别组、专委会、联络处在调研基础上，每年应向政协全会提交1件以上集体提案。
一、结合本职工作实际选好课题。应立足于党派团体、界别、专委会、联络处工作的特点和优势，紧紧围绕大政方针、统一战线内部关系、各地重要事项以及人民群众关注的问题来选择题目。具体来说，围绕大政方针选题，就是要围绕如何深化改革开放、全面建成小康、促进和谐社会、建设新农村等方面方针政策的贯彻落实情况来选题；围绕统一战线内部关系选题，就是要围绕党的自身建设、反腐倡廉、改进作风等方面来选题；围绕地方重要事务选题，就是要围绕市委政府作出的重要决策、市委政府工作的重点、难点以及贯彻落实党和国家方针政策出现的新情况和新问题等来选题；围绕人民群众关注的重大问题来选题，就是要围绕人民群众关心的生产和生活中的热点问题，如劳动就业、社会保障、文教卫生、安全饮水、物价和房价等与民生息息相关的问题来选题。为此，我们可以采取以下几种方法来获得题目：加强与党委和政府领导的联系，主动向领导要题目；加强与有关部门的对口联系，在有关部门的主要工作任务中找题目；加强与人民群众的联系，从人民群众关注的热点问题中发现题目。
二、组织委员深入基层搞好调研。一是组织精干队伍。要根据选题需要，尽量选拔那些有相关专长的委员参加调研队伍。调研队伍要精干，人员宜少不宜多，一般以4至6人为宜。二是搞好学习培训。调研前要组织调研成员专门学习有关课题知识，学习党和政府有关方针政策，吃透上情，把握全局，明确任务，搞好分工，落实责任，增强委员的使命感和责任感。三是借鉴外地经验。在时间充足、条件允许的情况下，应组织调研成员尽可能地赴先进地区进行学习考察，以了解外情，借鉴外地成功的经验，指导专题调研活动。四是努力了解实情。就是要组织调研组成员深入企业、学校等基层单位，深入到乡村人民群众之中，千方百计地了解基层单位的实情，详察基层单位出现的新情况和新问题，广泛听取人民群众的意见和建议，为撰写调研报告奠定基础。
三、发动委员集思广益写好提案。在调查研究之后，要及时组织全体调研成员进行集体会诊：组织大家对调研材料进行全面、深刻、系统的分析，由表及里，去粗取精，找准症结，抓住要害，集体确诊；从宏观与微观、理论与实践的结合上进行深入的理性思考，分析原因，找出事物发展的客观规律；根据存在问题和原因，有针对性的提出解决问题的意见和建议，这也是集体提案的重中之重。在这方面，必须注意七性：即全局性、前瞻性、客观性、可行性、典型性、准确性、时效性。调研报告出炉以后，要组织调研组成员进行集体讨论，反复修改，重点是对报告观点、引用事例、意见和建议进行逐字逐句的慎重修改，使报告观点更加鲜明，引用事例更加准确，意见和建议更加可行。
四、创新方式形成合力抓好督办。集体提案督办落实，是深入调研的延伸和调研成果转化的关键。一般说来，衡量集体提案效果如何，关键是看有多少真知灼见的对策和建议进入了党委、政府的决策程序，并在实际工作中发挥了多大作用。因此，要在坚持和完善主席领衔、专委会与活动组共同督办提案制度的基础上，把各党派团体、界别组、联络处的活力都调动起来，不断创新集体提案的督办方式。
第四章 建议案
政协建议案，是指政协组织就某些政治、经济和社会生活等方面的重大问题，经过政协全会、常委会议或主席会议协商讨论，审议立案的，以政协组织的名义和正式文件的形式，向同级党委、人大或政府提出的重要意见和建议。它的基本要求是：事关全局、影响较大，论据准确、分析透彻，重点突出、切实可行。建议案是政协提案的升华，是最高级的民主监督形式，在协商民主中具有重要的地位和作用。
一、建议案的特点
(一)集体创作，法定程序。建议案作为书面协商监督的形式不同于提案，建议案必须以政协集体的名义提出，其层次是：一是全委会建议案，需经政协全会审议通过。这种情况必须是很重大的问题。由于建议案同提案一样，有一定的时效性，而政协全会一般一年召开一次，故很少将建议案交全会讨论，也就很少有以全会名义提的建议案。二是常委会建议案，需经常委会审议通过。一般是一些涉及面比较宽，影响比较大的问题。此类建议案也不多，因为常委会原则上每季度召开一次，建议案可作为常委会议的一个议题。无特殊需要，不可能专门为建议案召开常委会。这就在客观上为常委会形成建议案带来了困难。但是，有的建议案虽然时效性也强，但其涉及面宽，影响比较大，经常委会议讨论审议，显得更加郑重，而且使常委们了解情况，进一步补充完善，可以更好地发挥建议案的作用，扩大社会影响。所以，必要的时候应将建议案留到常委会议上去审定。尽管时间可能晚一点，综合效果还是好的。今年市政协风机产业和乡镇观摩调研报告，实质是常委会建议案，但没有以建议案的形式出现，故成果转化效果不佳。三是主席会议建议案。这是最常使用的形式，只要经主席会议审议即可形成建议案。这里需要注意，尽管召开主席会议比较方便，也绝不能因此就事无巨细，随便什么问题都作为建议案研究，降低标准。
(二)视角开阔，渠道广泛。提案是“经提案委员会审查立案，交付有关单位办理的书面意见和建议。”这个含义指出，经过提案委员会审查，符合立案标准的，即作为提案转有关单位处理，而建议案的形成渠道则较多，主要有：一是政协全委会、常委会、主席会议协商讨论的重要意见和建议。这些意见和建议一般是比较成熟的。对于与会人员提出的重大问题，可由会议主持人向与会人员提出形成建议案的设想，征得大家同意后由会议有关人员或政协办整理成材料，交主要领导或主管领导审定，正式作为建议案提交有关方面。二是提案或社情民意信息筛选升格。在提案委收到的大量提案中，有的提案份量很重，以提案的形式交有关单位办理效果可能受到影响，可将这种提案加工整理，有的还要和提案人沟通，进一步充实完善，形成正式的文字材料，报有关领导审核，提交主席会议认可，作为建议案初稿请有关会议审定；各组委员报送的社情民意信息如价值很高，也可经调研充实、整理转化为建议案。三是通过调查、视察、考察或其它活动，针对一些情况和问题整理形成建议案初稿。在这些活动结束后，一般将情况形成报告(意见、建议)报有关单位。其中有些重大问题，可按建议案的要求，形成单行材料，请有关领导审核同意，提交主席会议审定。四是党派、团体转请。民主党派和群众团体在活动过程中发现的重大问题，或本身需要请党政部门解决的重要事项，报送材料，希望政协以建议案的形式予以反映。政协作为统一战线工作的本部，反映这些问题是应该的，但要注意，材料内容要实事求是，要符合建议案的标准，并接法定程序办理。五是有关方面(人士)建议。政协在反映民意方面在地方上是有影响的。往往一些不是政协组成单位或非政协委员的人士，有一些重要问题需提请党政部门解决，找政协反映，希望协助处理。对这些意见、建议，政协有的可作为信访处理，有的则可从中发现建议案的“苗子”，经过进一步工作，提交主席会议审定。
(三)重点突出，议事深刻。由于建议案是以政协名义提出的，表达了政协整体的意见。一般来讲，每年也就是形成几件，因此质量要高。首先，建议案必须有完整的有情况、有分析的文字材料；其次，选题要准，尤其要注意选那些在全面建成小康社会过程中影响全局的新问题及需重点突破的关键性问题。
二、建议案的格式
(一)表象格式。师出有名。建议案作为公文的一种，有其规范体式：
1、政协正式文件。这种情况主要是因政协建议案太少，一年不到1件，故用现成文件，但要注意文件的字号不是建议案本身的次序，而是该种文件的发文序号。例：
政协广水市委员会文件
广协发〔2012〕16号
市政协常务委员会
关于加快风机产业集群发展的建议案
(市政协七届2次常委会审议通过)
市政府：
正文 (略)
附件：广水风机产业集群调查报告
联系单位：政协广水市委员会办公室
电 话：6232330
市政协常务委员会
2012年8月9日
2、建议案专用文件。为了突出建议案本身的特殊重要作用，便于引起市委政府的高度重视，应当制作建议案专用文件，用“政协广水市委员会建议案”为文头， A4版正规字体套红印刷正式文件。例：
政协广水市委员会建议案
广协〔2012〕1号
提案者：市政协常委会议
(2012年7月3日市政协七届2次常委会议审议通过)
案由：关于加快风机产业集群发展的建议案
市政府：
正文 (略)
附件：广水风机产业集群调查报告
联系单位：政协广水市委员会办公室
电话：6232330
市政协常务委员会
2012年8月9日
(二)正文格式。建议案的正文包括3部分：一是建议案形成的经过。这部分要交待清楚建议案材料形成的来龙去脉；综述为什么要将这些情况作为建议案提出。这部分材料不宜过长，但眉目必须清楚，使人看后对该建议案的重要性有一个突出概念。二是存在的问题及其原因分析。这一部分是建议案材料的重点之一，只有把它写得深，分析得透，才能具有说服力。写这一部分，必须掌握扎扎实实的材料，要有情况、有问题、有透彻的分析；对于情况比较复杂、需要较长文字交待的问题，可用附件（调查报告）的办法，以免造成正文过长，冲淡内容。三是建议。建议案的关键在建议，对建议部分的表述文字不宜过长，但表达的意思要十分明确。
三、建议案的办理
办理落实建议案，是处理建议案的关键。建议案不同于提案，提案虽然也强调严肃性、科学性、可行性，但它毕竟是一个人或几个人(团体)提出的意见、建议，尽管大家都很重视，由于条件所限，有的难免缺乏周密的调查研究，“兑现率”就要受到一定影响。而建议案则不同，如上所说，它是政协组织经过系统的调查论证提出来的，一般还要在提出前就可行性向有关方面沟通过，甚至得到认可。因此，建议案既已提出，就要把落实工作纳入主要的程序之中。建议案的落实，要抓好交办、催办、参与和反馈四个环节。
(一)交办。建议案正规的交办渠道就是政协办交给受理单位的办公室，至于该建议案具体由谁办理、落实，由受理单位研究确定承办单位；如果建议案和提案同时形成，也可在提案交办会上将建议案一并交接；交接建议案一定要履行交接手续，政协办要详细填写登记表，收件人要签字。
(二)督办。督办渠道有3条：政协办通过受理单位办公室督办；专委会通过承办单位督办；政协领导向受理单位的领导询问落实情况。督办形式有走访座谈、视察调研、电话督办等。
(三)参与。建议案的建议是经政协反复研究推敲的，在办理落实过程中政协适度参与能加快建议案的办案速度。参与的方式有两种：一是政协领导参与受理单位对建议案办理方案的研究；二是参与受理单位、承办单位对建议案研究办理的全过程，这种参与可以与政协的整个工作部署相结合，参加人员领导与一般干部相结合。不论哪种参与形式，必须注意以受理单位办理落实为主，如有不同看法，可以提出来研究，以理服人。
(四)反馈。在建议案办理落实的过程中，随着进度不断向政协反馈，这一般适用于综合性、需时比较长的建议案，这种反馈，一般利用电话进行；如果建议案是由某个专委会负责起草的，那么政协办还应当及时把反馈结果告知该专委会，便于统筹安排各项工作；建议案办理完毕应由受理单位的办公室及时一次性将办理结果反馈给政协办，以便“销账”，即交办渠道与反馈渠道相吻合，但这种反馈必须用正式的文件。例：
广水市人民政府
广政(XXX)案字第X号
市政府对广协〔2012〕1号
《关于加快风机产业集群发展的建议案》的答复
市政协常委会：
你们提出的《关于加快风机产业集群发展的建议案》收悉，经研究办理完毕，现答复如下：（略）
广水市人民政府(盖章)
2012年11月8日
